提要隨著《上海市城市總體規(guī)劃(2017--2035年)》的獲批以及“建設(shè)用地負(fù)增長”規(guī)劃目標(biāo)的明確，上海正式進入存量發(fā)展階段，城市更新將成為未來城市建設(shè)的主要方式，構(gòu)建與完善上海的城市更新體系成為急需面對的問題。在對上海城市更新體系現(xiàn)狀進行梳理和總結(jié)的基礎(chǔ)上。通過借鑒深圳、香港和臺北的相關(guān)經(jīng)驗，提出構(gòu)建和完善上海城市更新體系的思考，將上海的城市更新體系歸納為目標(biāo)體系、政策法規(guī)體系、組織體系、規(guī)劃編制體系和實施運作體系五個部分，最后對這五個部分分別提出優(yōu)化和改善建議。
關(guān)鍵詞城市更新;體系;上海
自建國后，上海的城市更新一直在時陜時慢地進行，但直到2015年上海才正式以城I=1市更新的名義出臺文件指導(dǎo)城市更新工作，即《上海市城市更新實施辦法》(下文簡稱《實施辦法》)和《上海市城市更新規(guī)劃土地實施細(xì)則(試行)》(下文簡稱《實施細(xì)則》)。與政策文件發(fā)布的同時，上海市也開展了在城市更新實踐方面的新一輪探索：2015年選擇了全市10個區(qū)的17個項目作為城市更新的試點;在此基礎(chǔ)上，2016年又推出四大更新行動計劃，形成“12+X”①的重點示范項目，希望通過示范項目的帶動，推動全市的城市更新工作。
2017年12月，《上海市城市總體規(guī)劃(2017--2035年)》獲批，明確了上海市規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)模“負(fù)增長”的要求，這意味著城市更新將正式成為上海城市規(guī)劃的核心工作。與深圳、香港以及臺北等城市相比，上海開始城市更新規(guī)劃變革的時間稍晚，配套文件與相應(yīng)的政府機構(gòu)設(shè)置也相對滯后，整體層面缺乏系統(tǒng)的框架設(shè)計，在實踐中制約了更新工作的開展。本文在梳理總結(jié)上海城市更新體系現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，借鑒深圳、香港、臺北等城市經(jīng)驗，提出適合上海實際情況的城市更新體系建構(gòu)框架，并針對當(dāng)前更新體系中主要環(huán)節(jié)的難點問題，提出解決思路和建議。
1研究綜述
1.1城市更新體系相關(guān)研究
目前學(xué)術(shù)界針對城市更新體系的研究較少，一般認(rèn)為，城市更新實際上與新區(qū)開發(fā)、歷史保護一樣，都是基于城市空間的一種規(guī)劃發(fā)展手段。與傳統(tǒng)城市規(guī)劃不同的是，城市更新的對象為存量建設(shè)用地，主要回答如何將現(xiàn)有資源通過最小的成本轉(zhuǎn)移給能為城市貢獻(xiàn)最大的使用者(趙燕菁，2014)。關(guān)于城市更新體系所包含的內(nèi)容，也還沒有形成共識。范穎參考城市規(guī)劃體系經(jīng)驗，將城市更新體系分為規(guī)劃法規(guī)體系、規(guī)劃行政體系和規(guī)劃編制體系三個部分。通過對政策文件的梳理發(fā)現(xiàn)當(dāng)前上海市城市更新政策存在多條線各自運行的問題，針對城中村、舊住房、存量工業(yè)用地等不同對象的政策文件制定的部門不同，目標(biāo)不同、實施路徑也不同，且其他政策文件與《實施辦法》和《實施細(xì)則》之間多有交叉重疊，缺乏系統(tǒng)整合。
此外，上海目前只有《上海市城市更新區(qū)域評估報告成果規(guī)范》和《上海市城市更新規(guī)劃管理操作流程》兩個相關(guān)配套文件，對更新過程中涉及到的其他操作細(xì)節(jié)，還缺乏相應(yīng)的規(guī)定。例如由由工業(yè)區(qū)更新項目已完成控規(guī)調(diào)整，即將進入實施階段，但對存量補地價應(yīng)補數(shù)額，以及需提供給政府的公共開放空間與公益性設(shè)施后續(xù)如何移交與管理等問題都還缺乏明確的操作指引。
1.2更新機制的現(xiàn)狀與問題
上海當(dāng)前的更新組織已基本形成由領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)、部門管理機構(gòu)、更新實施機構(gòu)、咨詢監(jiān)督機構(gòu)組成的體系。領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)是由市政府及市相關(guān)管理部門組成的城市更新工作領(lǐng)導(dǎo)小組;部門管理由設(shè)在市規(guī)劃國土資源主管部門的城市更新辦公室負(fù)責(zé);實施組織目前主要有三種類型：單純由政府作為實施主體、由政府牽頭企業(yè)作為具體推進和實施主體，以及由政府和企業(yè)共同組成實施主體;社會公眾參與對城市更新實施的咨詢與監(jiān)督。
以衡復(fù)“1+1+4”活力復(fù)興③為例，東湖路、新樂路、岳陽路的實施主體為湖南街道和天平街道，襄陽公園實施主體為區(qū)綠容局，區(qū)規(guī)土局、區(qū)房管局、區(qū)建交委、區(qū)文化局、區(qū)旅游局等政府部門依照各自職能配合相關(guān)工作，區(qū)規(guī)土局負(fù)責(zé)組織編制更新實施方案并統(tǒng)籌城市更新工作。這種更新組織往往具有一定的臨時性，在涉及跨行政邊界的項目或需要更專業(yè)的協(xié)調(diào)和管理能力時，可能就感到力不從心。即使是不涉及控規(guī)調(diào)整的微更新項目，如開辟一條慢行通道，都可能需要協(xié)調(diào)環(huán)保、交警、綠化、河道、消防等不同部門，以街道為主體推進更新工作困難較大。
1.3更新規(guī)劃的現(xiàn)狀與問題
根據(jù)《實施辦法》，城市更新的規(guī)劃編制分為區(qū)域評估和實施計劃兩個階段，涉及容積率、用地性質(zhì)等指標(biāo)變更時，需按常規(guī)的控規(guī)調(diào)整程序進行調(diào)整。其中，區(qū)域評估包括基礎(chǔ)準(zhǔn)備、編制區(qū)域評估報告、審批三個步驟;實施計劃包括編制更新項目意向性方案、編制更新單元建設(shè)方案、形成實施計劃、報批實施計劃四個步驟。
從規(guī)劃層次來看，區(qū)域評估和實施計劃都屬于項目層面的實施性規(guī)劃，缺乏市區(qū)層面的戰(zhàn)略性規(guī)劃進行總體指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。在更新實踐中發(fā)現(xiàn)，上位規(guī)劃的缺失使得各個城市更新項目彼此之間缺乏聯(lián)系，難以對整體進行系繞l生考慮。從規(guī)劃編制流程來看，部分實施主體認(rèn)為流程偏長，涉及控規(guī)調(diào)整時周期將更長且難以預(yù)測。以張江西北片更新為例，從開始策劃到開始編制規(guī)劃用了兩三年時間，規(guī)劃通過之后還有補地價等后續(xù)的流程。整個周期耗時太長，對時間較敏感的企業(yè)來說意味著巨大的風(fēng)險，導(dǎo)致一些原本有轉(zhuǎn)型意愿的企業(yè)放棄轉(zhuǎn)型。
2其他城市更新體系經(jīng)驗借鑒
香港與臺北較內(nèi)地先進入經(jīng)濟騰飛期，也更早地面對城市更新的發(fā)展命題，在多年的實踐與探索中積累了大量的成果與經(jīng)驗。深圳是大陸地區(qū)最先遭遇空間資源約束的城市，自2004年便開始了在城市更新方面的探索，成為內(nèi)地最早開始城市更新變革的城市。深圳、香港、臺北與上海相比，在文化背景和城市規(guī)模上有一定的相似性，在發(fā)展階段上略微領(lǐng)先。因此，借鑒這幾個城市的經(jīng)驗，對完善上海的城市更新體系有著重要意義。
2.1借鑒1：相對完整的更新體系框架
香港、臺北以及深圳都較早就開始了對城市更新立法以及實踐方面的探索，城市更新體系相對完整和成熟，從整體框架來看，這些城市的更新體系所包含的內(nèi)容可大致分為組織體系、政策與法規(guī)體系(包括更新目標(biāo))、更新規(guī)劃體系和更新實施體系四個部分。以香港為例，香港的城市更新體系主要包括以下幾個部分：建設(shè)美好家園的目標(biāo)體系，分為文化保育、設(shè)施配套、景觀環(huán)境等12項分目標(biāo);組織體系以URA(市區(qū)重建局)為核心，接受政府設(shè)立的市區(qū)更新地區(qū)咨詢平臺的建議;政策與法規(guī)體系包括《市區(qū)重建局條例》及《市區(qū)重建策略》等文件;實施模式分為URA自行開展實施、URA回應(yīng)業(yè)主需求開展實施和URA協(xié)助業(yè)主實施三種模式;更新規(guī)劃體系包括業(yè)務(wù)綱領(lǐng)草案、業(yè)務(wù)計劃草案、發(fā)展項目和項目實施等多個層次的規(guī)劃。
2.2借鑒2：系統(tǒng)周密的政策法規(guī)體系深圳、香港以及臺北均已形成相對系統(tǒng)和周密的政策與法規(guī)體系。以臺北為例，臺灣有關(guān)城市更新的政策和法規(guī)分為中央和地方兩個層面，中央層面以法規(guī)和政策為主，如《臺灣都市更新條例》、《都市更新條例施行細(xì)則》和《都市更新團體設(shè)計管理及解散辦法》等;臺北市層面除了地方性法規(guī)和政策之外，還有大量技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)程類文件，如《臺北市都市更新單元規(guī)劃設(shè)計獎勵容積率評定標(biāo)準(zhǔn)》、《臺北市政府受理都市更新整建維護案件處理原則》④等。這些政策法規(guī)之間環(huán)環(huán)相扣，實施起來較容易落實(鄧志旺，2014)。
3上海城市更新體系框架整合階段與完善建議
3.1E海城市更新體系架整合的基本思路
為了系統(tǒng)全面地指導(dǎo)上海的城市更新工作，借鑒其他城市更新體系經(jīng)驗，本文提出將上海城市更新體系分為更新目標(biāo)、更新規(guī)劃與實施、制度保障三個層次。第一層次的更新目標(biāo)是引導(dǎo)上海市城市更新總體方向的指引性內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)與上海2035總規(guī)提出的“卓越的全球城市”目標(biāo)相結(jié)合，建議可進一步分解為空間、經(jīng)濟、文化和生態(tài)、社會等四個維度的目標(biāo)。第二層次以更新實施為核心，以組織體系和更新規(guī)劃體系為輔助。更新實施體系延續(xù)上海原有的分類方法，根據(jù)不同的更新對象，區(qū)分不同的實施模式，以及由此產(chǎn)生的不同的更新路徑。
可將整個城市分為劃定更新區(qū)和未經(jīng)劃定更新區(qū)，劃定更新區(qū)又可分為公共中心區(qū)、老舊住區(qū)、工業(yè)區(qū)、歷史風(fēng)貌區(qū)以及軌交站點周邊地區(qū)等，實施主體可分為政府主導(dǎo)實施和現(xiàn)有物業(yè)權(quán)利人主導(dǎo)實施兩大類。組織體系中，行政組織已有大致雛形，負(fù)責(zé)自上而下更新項目的實施機構(gòu)有待進一步明確。更新規(guī)劃體系目前只有區(qū)域評估和實施計劃兩個層次，都屬于較微觀的層次，宏觀層次的更新專項規(guī)劃有待補充。第三層次的制度保障是指用于保障城市更新實施的政策法規(guī)體系，已形成了以《實施辦法》和《實施細(xì)則》為核心的大致框架，還需要在政策、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)程等方面進行補充和完善。
3.2更新政策與法規(guī)建議
上?，F(xiàn)有的更新相關(guān)政策與法規(guī)文件政出多門，不同部門和針對不同對象的政策文件之間存在相互沖突和覆蓋不全面的情況。建議對現(xiàn)有政策文件進行整合，有麗種整合思路，一是將針對不同對象的更新文件整合為一個核心文件，二是將針對不同對象的更新文件整合為由若干個文件組成的核心文件體系。此外，在核心文件或核心文件體系的基礎(chǔ)上，需再增加其他相關(guān)的配套政策文件，如技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)程等方面，形成從法規(guī)到操作各個層面相對完善的政策文件體系。
3.3更新實施機構(gòu)設(shè)置建議
在城市更新機構(gòu)設(shè)置方面，上海目前最主要的問題是缺乏政府背景的常設(shè)機構(gòu)作為實施自上而下更新項目的主體，建議參考深圳經(jīng)驗，可先在區(qū)縣層面設(shè)立半臨時性質(zhì)的城市更新辦公室負(fù)責(zé)城市更新相關(guān)事務(wù)，待時機成熟再轉(zhuǎn)變成類似城市更新局的常設(shè)機構(gòu)。
3.4更新規(guī)劃建議
更新規(guī)劃方面，深圳、臺北等城市通常都有總體性的更新規(guī)劃統(tǒng)籌整個城市更新工作，在實踐中也起到了較好的效果。建議上海增加宏觀層次的戰(zhàn)略性規(guī)劃，形成分級的城市更新規(guī)劃體系。具體辦法是在城市總體規(guī)劃層面增加城市更新專項規(guī)劃，在區(qū)縣總體規(guī)劃層面編制區(qū)縣層面的更新專項規(guī)劃，再下一層級才是項目層面的區(qū)域評估及實施計劃。整體上形成從全市更新專項規(guī)劃、區(qū)縣更新專項規(guī)劃、區(qū)域評估到實施計劃的完整的城市更新規(guī)劃編制體系。
3.5更新實施與管理建議
當(dāng)前上海所有類型的更新項目都沿用同一套更新流程，導(dǎo)致責(zé)任主體不明確。建議參考深圳和臺北經(jīng)驗，區(qū)分政府實施和市場實施的項目類型，明確責(zé)任主體。對自下而上的市場實施的項目，由相應(yīng)的實施主體(上海主要是現(xiàn)有物業(yè)權(quán)利人)編制實施計劃，政府負(fù)責(zé)審批;對自上而下由政府主導(dǎo)的項目，如果是由政府實施的項目，由政府負(fù)責(zé)編制實施計劃，上級政府負(fù)責(zé)審批：如果是由現(xiàn)有物業(yè)權(quán)利人實施的項目，則政府負(fù)責(zé)區(qū)域或更新單元層面的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，可通過編制導(dǎo)則的方式，控制和引導(dǎo)具體的更新項目。
4結(jié)語
城市發(fā)展由增量擴張向存量優(yōu)化的模式轉(zhuǎn)變已是大勢所趨，隨著城市更新在上海、北京、深圳等特大城市逐漸成為城市建設(shè)的主流途徑，城市更新體系的建構(gòu)也必將成為各個城市規(guī)劃變革的重點。本文對上海城市更新體系建構(gòu)方面的思考，以及對政策法規(guī)制定、機構(gòu)設(shè)置、更新規(guī)劃編制和實施組織幾個方面的初步建議，希望能從系統(tǒng)層面為完善上海城市更新體系提供思路。
城市發(fā)展論文投稿刊物：城市設(shè)計期刊立足理論前沿、放眼全球議題、聚焦中國發(fā)展;一方面為系統(tǒng)和深入地探討世界范圍內(nèi)城市設(shè)計領(lǐng)域的前沿問題搭建學(xué)術(shù)交流平臺，另一方面也為中國城市設(shè)計領(lǐng)域的理論建設(shè)和創(chuàng)作實踐提供有力支持。
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