內(nèi)容摘要：伴隨著公民社會發(fā)展的時代潮流，西方尤其是一些發(fā)達的正在由管理型轉向服務型。當前，中國行政改革的首要職責就是迅速發(fā)展的公共服務能力。為了進一步提高公共服務的科學化水平，滿足社會和公眾的需要，進一步增強執(zhí)政的合法性，近日國務院正式印發(fā)了《基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》。這個規(guī)劃的實施，對于進一步推進以保障和改善民生為重點的社會建設，加快完善基本公共服務體系，努力提升基本公共服務水平和均等化程度意義重大。本文主要從發(fā)達經(jīng)濟重心轉向服務業(yè)和中國公共服務面臨的一些嚴重滯后的挑戰(zhàn)以及應對方略等方面作了一些探討。
社會管理職能的直接目標是維護社會穩(wěn)定和推動社會發(fā)展。社會管理職能在根本目標上始終具有政治性，即維護政治統(tǒng)治的合法性。在社會結構松散、制度不完善的條件下，社會力量之間的利益平衡就無法實現(xiàn)。一旦對社會管理偏離公共目標，就會喪失其合法性。
人人享有基本公共服務，既是人民群眾基本權益的重要內(nèi)容，也是經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段的客觀要求。經(jīng)過30多年的改革開放和發(fā)展建設，我國基本公共服務體系建設取得了顯著成效，基本公共服務制度框架初步形成，但是基本公共服務供給不足、發(fā)展失衡、可及性差的矛盾仍然十分突出，建立健全基本公共服務體系仍然面臨許多困難和挑戰(zhàn)。
站在一個新的歷史方位和起點上，審視中國在未來“十二五”和“十三五”發(fā)展，既是發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期，又是社會矛盾的凸顯期。國務院近日正式印發(fā)了《基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》，貫徹落實《規(guī)劃》，是各級黨委、的一項重要職責和重大任務。
如何創(chuàng)新社會服務管理，妥善化解社會、民族矛盾，順應世界發(fā)達把經(jīng)濟重心向服務業(yè)轉型的大背景、大潮流，探討進一步加快創(chuàng)新社會服務管理步伐顯得尤為重要。
恩格斯指出：“政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會職能為基礎，而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會職能時才能持續(xù)下去?！?/p>
需求，乃至訴求，對于一個區(qū)域、一個乃至一個部門、單位來說，雖然有著各異的文化信仰，但對個人利益取向意志的本質體現(xiàn)卻有著相當?shù)囊恢滦院陀篮阈?。從這個意義上講，由革命奪權到發(fā)展經(jīng)濟、由發(fā)展經(jīng)濟到加強社會建設這是執(zhí)政的一個必然邏輯，重視公開公正的民生服務建設，是執(zhí)政的一個基本遵循。
據(jù)2012年4月15日的《世界經(jīng)濟導報》報道：“當前世界主要發(fā)達的經(jīng)濟重心——轉向服務業(yè)，實現(xiàn)著產(chǎn)業(yè)結構由“工業(yè)型經(jīng)濟”向“服務型經(jīng)濟”轉型，全球服務業(yè)增加值占gdp比重達到60%以上。2012年4月18日的《環(huán)球時報》也報道“在國際金融后危機的背景下，世界經(jīng)濟一體化的步伐不是放緩了，而是加快了，誰要贏得未來的發(fā)展，必須要加快社會化管理建設，尤其是要提升公共服務管理的科學化水平，必須要打開目前的被動和落后?！?/p>
伴隨著公民社會的大發(fā)展，西方尤其是一些發(fā)達的正在由管理型轉向服務型，讓公眾評價績效已成為常態(tài)化。
依據(jù)國際經(jīng)驗，人均國內(nèi)總值處于1000～8000美元的發(fā)展階段，是全面、系統(tǒng)地完善公共服務職能的重要發(fā)展階段，也是大力加強社會建設的重要時期。
國際經(jīng)驗表明，當一國人均gdp達到3000～6000美元時，醫(yī)療衛(wèi)生、教育、社會保障三項支出之和占財政支出的比重為54%。我國以上三項之和占財政支出的比重還不到30%。
中國和提出以人為本，其實質就是以最廣大人民群眾的根本利益為本。為人民服務的內(nèi)容正在由經(jīng)濟建設轉向更加關注社會管理和公共服務。因此，中國公共服務型必須要把構建服務型作為根本的價值取向，必須要全面履行職能，不能只定位在公共財政的支出上，也不能只講服務意識和責任，還要強調提供更好更多的公共產(chǎn)品和服務。因此，人民群眾應成為評價服務型績效的主體，同時，基本公共服務均等化的結果指標中服務公眾指標也應占有較高的權重。
在我國，由于對以經(jīng)濟建設為中心的片面理解和單純追求gdp增長的片面導向，導致社會建設嚴重滯后，社會建設與經(jīng)濟建設嚴重不協(xié)調，使社會建設成為我國現(xiàn)代化建設的一塊“短板”，不僅制約了產(chǎn)業(yè)結構的優(yōu)化升級和經(jīng)濟發(fā)展方式的轉變，而且導致發(fā)展中的不平衡、不協(xié)調，既嚴重影響了科學發(fā)展，又嚴重影響了社會的和諧穩(wěn)定。換句話說，長期以來，我國社會建設欠賬較多，在社會建設領域，就有一個補課或還賬的問題。
例一，2009年，我國人均gdp達到3700美元，而醫(yī)療衛(wèi)生、教育、社會保障三項之和占財政支出的比重只有28.73%，與人均gdp3000～6000美元的相比，低25.27%個百分點。到2011年，中國人均gdp達到近4000美元，這樣使醫(yī)療衛(wèi)生、教育、社會保障三項之和占財政支出的比重仍沒有同比跟上。
例二，2011年，我國城鎮(zhèn)化率為50.68%，到2020年，有可能接近或超過60%。城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，不僅要求加快社會建設步伐，而且對社會建設提出了新的更高要求。
例三，根據(jù)中國第六次人口普查，2011年，60歲及以上人口占總人口的13.86%，其中65歲及以上人口占總人口的8.97%，同2000年第五次中國人口普查相比，60歲及以上人口占總人口的比重上升2.98%個百分點，65歲及以上人口的比重上升1.96個百分點，成為比較嚴重的老齡化社會。今后，中國人口老齡化還將進一步加重。人口老齡化將會導致社會撫養(yǎng)比上升，社會負擔加重，勞動力供給減少，消費與儲蓄水平下降，社會保障體系和公共服務壓力加大。
例四，目前，我國城鎮(zhèn)職工失業(yè)保險率只有41%,醫(yī)療保險率是53%，工傷保險率是48%,生育保險率是35%，基本養(yǎng)老保險率是57%。農(nóng)民工各種社會保險覆蓋率更低，失業(yè)保險覆蓋率只有3.7%，醫(yī)療保險覆蓋率是13%，工傷保險覆蓋率是24%，生育保險覆蓋率是2%，基本養(yǎng)老保險覆蓋率不到10%。
此外，我國優(yōu)質教育和醫(yī)療資源總量不足，分布不均；部分城市房價漲幅過高，保障性住房和經(jīng)濟適用房建設滯后；投資與消費關系失衡，收入分配不公、差距過大；食品安全問題和資源環(huán)境問題突出，等等。這些社會問題的凸顯，迫切需要社會管理服務的匹配創(chuàng)新。
不論是從當前世界主要發(fā)達的經(jīng)濟重心已經(jīng)轉向服務業(yè)的主流趨勢看，還是當前我國社會建設，尤其是公共服務嚴重滯后的現(xiàn)實看，為解決中國經(jīng)濟社會發(fā)展的突出矛盾，推進科學發(fā)展，實現(xiàn)全面建設小康社會奮斗目標的各項新要求，迫切需要黨和的工作重心轉移到社會建設上來。這對于促進經(jīng)濟發(fā)展方式的根本轉變和推動科學發(fā)展，對于和諧穩(wěn)定和長治久安，對于實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化建設的目標，都具有重大的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。只有把社會建設作為重心，才能把公共服務列入重要工作日程。
美國戰(zhàn)略家艾爾弗雷德·塞耶·馬漢也指出：“如果戰(zhàn)略錯了，那么，將軍在戰(zhàn)場上的指揮才能、士兵的勇敢、輝煌的勝利，都將失去它們的作用，只有在戰(zhàn)略正確的情況下它們能取起決定性的作用?！笨茖W組織和有效開展公共服務，要求黨和從社會所處的發(fā)展階段出發(fā)，遵循社會發(fā)展規(guī)律，研究制定公共服務的戰(zhàn)略規(guī)劃，對公共服務進行科學有效的戰(zhàn)略指導。公共服務建設，只有在社會建設的總體戰(zhàn)略的指導下，才能整體協(xié)調、前后相繼，使公共服務與經(jīng)濟、文化、生態(tài)建設相互匹配、互相促進。
在現(xiàn)代社會，是社會公共事務的管理者，服務是的本質所在，服務型價值的終極結果是對效率的追求，并且服務價值的追求是建立在法律基礎之上的，必須是履行法律義務的。在社會服務建設中，發(fā)揮著組織、指導、協(xié)調、監(jiān)督等作用。為使正確履行社會服務建設職能，必須依法明確各級社會服務建設的職責權限。尤其是要以法律的形式，明確各級社會服務建設的事權及與之相匹配的財力，使社會服務建設納入社會主義法治軌道。
隨著現(xiàn)代社會管理復雜化的需求，行政職能在擴大的同時也帶來了機構和人員的膨脹。面對這種傳統(tǒng)的行政權力組織架構，有必要通過構建“電子”來進行徹底變革，就是把原來具有直線職能的科層結構變革為扁平化結構，實現(xiàn)以職能為中心的組織內(nèi)部的分權，這些職能中心借助電子互聯(lián)網(wǎng)來進行信息溝通和交流，并聯(lián)成一體。這樣就能按照電子流程向公民和企業(yè)直接提供服務，使公共服務所要求的普遍、平等的國民待遇得到貫徹。
從經(jīng)濟運行的規(guī)律和西方職能轉型的歷史經(jīng)驗來看，社會資源的合理配置只能以市場機制為主，干預不能取代市場機制，不能取代市場。在當今公共管理從“統(tǒng)治型”向“治理型”、從“管理型”向“服務型”轉型的基本趨勢下，作為行政的職能在仍然保留傳統(tǒng)的權力組織形式不變的情況下，也可以通過招標和承包合同等方式引入私人企業(yè)的市場競爭方式，由私人企業(yè)來承擔這部分職能。這樣，行政機構減輕了工作負擔，而由于市場競爭的引入，公共事業(yè)和服務也會隨之提高效率。
近年來我國一直大力倡導和鼓勵發(fā)展公共服務業(yè)，但是仍然存在著服務理念滯后，公共服務機制欠缺，公共服務回應能力不強，公共服務方式單一等諸多不足。究其原因，主要是市場導向的作用力與政策意圖相悖。因此，我國必須秉持以人為本的執(zhí)政理念，在今后的變革轉型上，要總結經(jīng)驗，探索規(guī)律，進一步在以下五個轉變上下功夫：即從管制型向服務型轉變；從經(jīng)濟建設型向公共服務型轉變；從封閉性向透明型轉變；從無限向有限轉變；從人治向法治轉變。通過這樣的變革轉型，促使公共服務盡快成為的核心職能，進而真正走出一條以人為本的具有中國特色的公共服務道路。
[3]《學習在慶祝中國成立九十周年大會上的講話——人民重要言論匯編》，人民出版社，2011年。
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