論文摘要：《中華民國憲法》頒布于1923年10月10日，又稱1923年憲法，是中國近代史上的第一部正式憲法。由于它是直系軍閥曹錕為掩蓋其“賄選總統(tǒng)”的丑聞所炮制的，因此又被人們斥之為“賄選憲法”。但從《中華民國憲法》文本本身來看，該憲法內(nèi)容比較完整、結(jié)構(gòu)清晰、立憲技術(shù)比較成熟，是一部較為完備的憲法。本文欲從憲法學和政治學的角度對1923年憲法進行分析。
近代憲法的實質(zhì)內(nèi)容主要包括兩部分即公民基本權(quán)利的保障和統(tǒng)治機構(gòu)及其權(quán)限劃分。從公民基本權(quán)利角度看，1923年憲法采取列舉式和概括式來規(guī)定公民的基本權(quán)利義務，賦予了公民較大的權(quán)利，但“非依法律，不受限制”的權(quán)利限制性條款卻只對限制的形式而未對原因和程序做相關(guān)規(guī)定，是對公民權(quán)利的侵犯。對于機構(gòu)的權(quán)限劃分，學界多認為1923年憲法規(guī)定的體制為內(nèi)閣制，但通過對憲法條款的分析發(fā)現(xiàn)其體制為帶有內(nèi)閣制和總統(tǒng)制的混合政體。
該憲法規(guī)定公民享有平等權(quán)、人身權(quán)利（包括不受非法逮捕、監(jiān)禁、審問和處罰，住宅不受非法侵入和搜索通信秘密不受侵犯，選擇住居及職業(yè)自由）、政治權(quán)利（選舉權(quán)與被選舉權(quán)、言論、著作及刊行自由、集會、結(jié)社自由、從事公職權(quán)利）、宗教信仰自由、財產(chǎn)權(quán)、訴權(quán)、請愿權(quán)。在法條列舉的權(quán)利中，有關(guān)人身權(quán)利，政治權(quán)利中的言論、著作、刊行、集會、結(jié)社自由，宗教信仰自由這些人類最基本的權(quán)利的條款都附加了“非依法律，不受限制”的條文?！胺且婪?，不受限制”可以防止行政權(quán)力對公民基本權(quán)利的干涉，即不能通過制定行政法規(guī)和部門規(guī)章來限制公民的基本權(quán)利。在權(quán)力分立的中，行政權(quán)最具擴張性，也和公民的生活聯(lián)系最為密切，通過對的行政立法權(quán)劃定范圍能夠更好的保護公民的基本權(quán)利。憲法是的根本，該憲法第108條規(guī)定法律與憲法抵觸者無效，可知憲法條文具有最高的法律效力。但“非依法律，不受限制”實際上賦予了議會制定相關(guān)法律以限制公民基本權(quán)利的立法權(quán)，即議會可以通過低位階的法律隨意更改公民的基本權(quán)利，使憲法對公民基本權(quán)利的保障流于形式。美國著名人權(quán)學家路易斯·亨金曾指出:“一般認為,人權(quán)是“基本”的。這意味著人權(quán)是重要的,生命、尊嚴和其它重要的人類價值都依賴于人權(quán)；而不意味著人權(quán)是“絕對的”,在任何條件下為了任何目的都不得剝奪人權(quán)……如果人權(quán)不輕易的服從公眾關(guān)心的事情,那么,若與人權(quán)相對的社會利益足夠重要,在特定條件下,在有限的時間內(nèi),為了有限目的,在非此不可的一定程度上,可以犧牲人權(quán)?！?豍因此對權(quán)利進行限制是必要的，各國憲法文本中也都有相關(guān)法律條文，《中華民國臨時約法》第15條也做了相應規(guī)定“本章所載人民之權(quán)利，有認為增進公益，維持治安，或非常緊急必要時，得依法律限制之”。但對公民基本權(quán)利的限制必須要有合法的形式，適當?shù)脑?，并通過正當?shù)某绦騺韺崿F(xiàn)，缺少其中任何一項都會造成公民基本權(quán)利保障的流于形式。而“非依法律，不受限制”只是對限制公民基本權(quán)利的表現(xiàn)形式做了相關(guān)規(guī)定，對原因和程序都未做特殊規(guī)定。
對于法條未列舉的權(quán)利，1923年《憲法》采用第14條規(guī)定：凡中華民國人民之自由權(quán)，除本章規(guī)定外，凡無背于憲政原則者皆承認之。1923年憲法屬于剛性憲法，對制憲和修憲程序都有專門規(guī)定，但社會是不斷發(fā)展變化的，采用列舉的方法無法窮盡公民的所有權(quán)利，因此設(shè)立了此公民基本權(quán)利的保留條款。此條款是在《天壇憲草》修正的過程中首次增加的，但1919年徐世昌上臺后制定的《中華民國憲法草案》中刪除了這一條款，而1923年憲法又重新增加了這一條款。這一反復的過程也可以看出當時立法者對公民基本權(quán)利的看法經(jīng)過了一個不斷發(fā)展的過程，《中華民國憲法草案說明書》中指出“國民之于，一方有受國法保護之權(quán)利，一方有服從國權(quán)之義務。國民既不能離而獨立，而需受保護于法律范圍之下。故國民所享之自由，恒以法律所許可者為限，或以法律所不禁止者為限。越乎法律之外，而求自由，則法律即不能為之保障。法律不為保障者，非真自由也?！?豎這種觀點實際上受傳統(tǒng)中國法律對權(quán)利觀點影響，傳統(tǒng)中國是義務本位的，人民認為權(quán)利是統(tǒng)治者所賦予的而非天生就享有的，因此中國沒有天賦人權(quán)的觀念，人們對于權(quán)利的認識更多的是從統(tǒng)治者的意志中去尋找。而此法條規(guī)定“凡無背于憲政原則者，皆承認之”給了該憲法上未指出的其它公民權(quán)利以憲法上的依據(jù)，在當時無疑是有十分重要的進步意義。同時從“凡無背于憲政原則者，皆承認之”我們可以看出該法條賦予了憲政原則以人權(quán)保障功能上的法律依據(jù)。憲政最基本的兩個原則即人權(quán)保障和有限，建立有限的目的是保障人權(quán)，因此在憲法中把這一抽象的原則和具體的法律條文結(jié)合起來可以擴展憲法保障權(quán)利的范圍。1923年憲法在分權(quán)制衡原則的指導下，把權(quán)力橫向分為立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)，在“國權(quán)”和“地方制度”兩章中又對權(quán)力進行縱向劃分，通過劃定權(quán)力界限，防止任何權(quán)力集權(quán)從而實現(xiàn)人權(quán)保障的功能。但“憲法之規(guī)定盡管細密，如果沒有適當?shù)闹贫却_保其規(guī)范效力之實現(xiàn)，則再精密的規(guī)范設(shè)計，只為美麗的宣言?！?/p>
豏因此除了對權(quán)力進行合理配置外，還需要建立違憲審查制度來充當“憲法維護者”的角色，審查權(quán)力的行為是否違憲，宣布違憲行為無效，以此更好的實現(xiàn)人權(quán)保障的功能。而1923年憲法雖然對權(quán)力進行了橫向和縱向的配置，但對違憲審查制度卻沒有予以規(guī)定，盡管如此，總體來說，1923年憲法延續(xù)了自《臨時約法》以來對公民基本權(quán)利條款的規(guī)定，并通過公民基本權(quán)利保留條款為保障未列舉的公民基本權(quán)利提供了憲法依據(jù)，體現(xiàn)了基本人權(quán)原則。
對于1923年憲法規(guī)定的體制，學界大多認為是責任內(nèi)閣制。判斷體制是否為責任內(nèi)閣制主要從兩個方面去區(qū)分：（1）元首與內(nèi)閣的關(guān)系。在責任內(nèi)閣制，元首是處于“統(tǒng)而不治”的狀態(tài)，內(nèi)閣才是中的決策機構(gòu)。（2）與議會的關(guān)系。議會可以對內(nèi)閣提出不信任案，而內(nèi)閣針對議會提的不信任案可以提請元首解散議會來與之相抗衡。從這兩個角度看，1923年憲法規(guī)定的體制并非嚴格意義上的責任內(nèi)閣制而是帶有總統(tǒng)制特征的混合性體制。
首先，從元首與內(nèi)閣的關(guān)系看，1923年憲法規(guī)定下的總統(tǒng)既是元首，同時又是首腦。憲法賦予了總統(tǒng)公布并監(jiān)督法律執(zhí)行權(quán)、人事任免權(quán)、武裝統(tǒng)帥權(quán)、宣戰(zhàn)權(quán)、締結(jié)條約權(quán)、宣布戒嚴權(quán)、宣告免刑減刑及復權(quán)、停止國會會議權(quán)、解散眾議院權(quán)、要求國會對其議定法律案及其它決議案進行復議的權(quán)力。因此憲法規(guī)定下的總統(tǒng)兼具總統(tǒng)制和議會制下首腦所具有的權(quán)力，是享有實權(quán)的機構(gòu)而并非責任內(nèi)閣制下的虛位元首。但同時該憲法又規(guī)定“國務員贊襄大總統(tǒng)，對于眾議院負責任。大總統(tǒng)所發(fā)命令及其他關(guān)系國務之文書，非經(jīng)國務員之副署，不生效力；但任免國務總理，不在此限”，這符合責任內(nèi)閣制中內(nèi)閣是行政領(lǐng)導核心的特點。但由于該憲法只規(guī)定了可對國務員提不信任案，對總統(tǒng)卻未作出相應規(guī)定，因此當發(fā)生集體性政治事件時，往往是由內(nèi)閣而非總統(tǒng)承擔政治責任即內(nèi)閣被迫倒閣而總統(tǒng)卻未受影響。而且法條規(guī)定“大總統(tǒng)任命文武官吏”因此即使國務員有副署權(quán)但總統(tǒng)可以憑借其人事任免權(quán)選擇“聽話”的國務員，事實上袁世凱在迫使國務總理唐紹儀辭職后就是憑借手中的人事任免權(quán)來實現(xiàn)對內(nèi)閣的操縱。
其次，從與議會的關(guān)系看。該憲法第45條規(guī)定“兩院議員不得兼任文武官吏”。在議會內(nèi)閣制中，內(nèi)閣通常是由議會中占多數(shù)席位的政黨組織而成，所以成員往往又是議會議員，而在總統(tǒng)制中，國會議員不能兼任其它公職，和議會是相對獨立的兩個機構(gòu)。因此從第45條看，1923年憲法中的議會和內(nèi)閣的關(guān)系相對獨立。從國會和內(nèi)閣的關(guān)系，議會可以對國務員提不信任案，但沒有規(guī)定議員在什么時候情況下可以提不信任案，不信任案的通過只需列席議員過半數(shù)同意即可。除了提不信任案，議員還可以彈劾內(nèi)閣成員。二者的區(qū)別在于彈劾是針對單個的內(nèi)閣成員，而不信任案則是針對整個內(nèi)閣，內(nèi)閣成員被彈劾往往會被辭退公職但并不影響整個內(nèi)閣的運作，而不信任案則可能導致整個內(nèi)閣被倒閣，因此在議會制中，一般會區(qū)分彈劾與不信任案。而在中國由于未對二者進行區(qū)分，國會議員往往會把對內(nèi)閣成員的彈劾等同于不信任案來使用。再加上中國政治發(fā)展的不成熟，內(nèi)閣無法象英國內(nèi)閣一樣通過政黨紀律來約束議會議員的行為，使得內(nèi)閣時時處于不穩(wěn)定的狀態(tài)。如前所言在責任內(nèi)閣制中，面對國會的不信任案，內(nèi)閣往往通過提請元首解散議會來與之相抗衡，但根據(jù)1923年憲法規(guī)定總統(tǒng)解散眾議院需經(jīng)參議院的同意。而由于參議院和眾議院二者間除了產(chǎn)生方式不同，憲法未對二者作出區(qū)分，因此參議院若為保持國會的一致性拒絕總統(tǒng)解散眾議院的請求，則內(nèi)閣就無法與議會抗衡而只能集體辭職。
1923年直系軍閥首領(lǐng)曹錕在暴力逼走大總統(tǒng)黎元洪后，為了為其上臺尋找合法性依據(jù)，以明其正統(tǒng)地位，在三天之內(nèi)快速地完成了憲法草案的二讀與三讀程序，并在10月10日就任大總統(tǒng)一職之日公布了《中華民國憲法》。這部憲法的頒布依靠于以曹錕為首的軍事力量的推動，隨著曹錕1924年的下臺，這部在形式只存在了一年多的憲法也淡出人們的視野。但1923年憲法從起草到公布歷經(jīng)了十一年之久，其制定的過程也是人們在北洋軍閥軍事力量的統(tǒng)治下為孜孜不斷追求憲政的過程。而且從內(nèi)容上看，1923年憲法賦予了公民較大的權(quán)利，對公民基本權(quán)利的保留條款也作了相關(guān)規(guī)定，在國會、總統(tǒng)與內(nèi)閣關(guān)系上也做了積極探索，雖然還存在很多問題，但仍體現(xiàn)了保障公民基本權(quán)利和限制權(quán)力的憲政理念，不失為一部較為完備的憲法。
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