在一國之內(nèi)同一法域之中，法律體系呈現(xiàn)出縱橫交錯的特征。在單一制的結(jié)構(gòu)中，為了維持法律體系的內(nèi)在統(tǒng)一，不但各種法律部門在橫向上要相互銜接，而且各種法律淵源在縱向上要保持協(xié)調(diào)。從法的效力上看，一切法律淵源都具有法的形式效力，該效力本身并不存在差異；但是，不同淵源的法律規(guī)范卻存在等級。所謂法律位階，是指每一部規(guī)范性法律文本在法律體系中的縱向等級。下位階的法律必須服從上位階的法律，所有的法律必須服從最高位階的法。在我國，按照憲法和立法法規(guī)定的立法體制，法律位階共分六級，它們從高到低依次是：根本法律、基本法律、普通法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章。
技師學院屬職業(yè)教育范疇，從其法律淵源來分析，我國職業(yè)教育法律主要包括：（1）《憲法》第19條規(guī)定：“舉辦各種學校，普及初等教育，發(fā)展中等教育，職業(yè)教育和高等教育，并且發(fā)展學前教育”。在這里，職業(yè)教育被確立為我國五種教育形式之一，為最高法律依據(jù)。（2）我國現(xiàn)行教育基本法《教育法》第19條第1款規(guī)定：“實行職業(yè)教育制度”；第二款規(guī)定：“各級人民，有關(guān)行政部門及企事業(yè)組織應當采取措施，發(fā)展并保障公民接受職業(yè)學校教育或者各種形式的職業(yè)培訓”。（3）我國職業(yè)教育單行法主要是《職業(yè)教育法》，以及《高等教育法》第68條關(guān)于“本法所稱高等學校是指大學，獨立設(shè)置的學院和高等?？茖W校，其中包括高等職業(yè)學校和成人高等學?！?。
從上可見，位階在普通法律以上的法律規(guī)范對“技師學院”并無明確的條文體現(xiàn)。從現(xiàn)有的法律淵源來看，在條文中體現(xiàn)出“技師學院”的法律主要都是以“意見”、“通知”、“標準”形式出現(xiàn)的政策性規(guī)定、部門或地方性法規(guī)和規(guī)章。主要有：2006年６月１2日，中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進一步加強高技能人才工作的意見》，指出培養(yǎng)高級技能人才要“充分發(fā)揮高等職業(yè)院校和高級技工學校、技師學院的培訓基地作用”；原勞動和社會保障部的《關(guān)于推動高級技校技師學院加快培養(yǎng)高技能人才有關(guān)問題的意見》、《關(guān)于規(guī)范技師學院管理有關(guān)工作的通知》和各省、市、自治區(qū)各自下發(fā)的《技師學院設(shè)置標準》。
由于技師學院有關(guān)法律位階低，規(guī)范性、權(quán)威性不足，導致法律實施的較大差異性和隨意性，使發(fā)展技師學院的政策及規(guī)章得不到實質(zhì)性的充分落實。
技師學院的高等教育屬性問題目前在學術(shù)界和教育行政部門均未有明確定論，在法律層面上也沒有權(quán)威的定性。原勞動和社會保障部認定其為高等職業(yè)教育，《關(guān)于推動高級技校技師學院加快培養(yǎng)高技能人才有關(guān)問題的意見》、《關(guān)于規(guī)范技師學院管理有關(guān)工作的通知》明確指出：“技師學院是高等職業(yè)教育的組成部分”。有些省市的人民在有關(guān)設(shè)置技師學院的實施意見和標準中，也貫徹了這一定性。但也有些省市并沒有明確，如福建省人民辦公廳《關(guān)于印發(fā)福建省舉辦技師學院實施意見的通知》就只是認為“技師學院是以培養(yǎng)高級技師、技師、預備技師、高級技工為主要目標的高技能人才教育培訓機構(gòu)”。因此，技師學院的教育屬性在法律上是定性不明、不統(tǒng)一的，或者說權(quán)威性不足，社會認可度低。
如前所述，技師學院的高等教育屬性沒有權(quán)威性法律的明確認可，其畢業(yè)生的學歷、身份等也出現(xiàn)一系列的問題。以原勞動和社會保障部的定性為準，但卻不能頒發(fā)高等教育學歷文憑，只能頒發(fā)中等職業(yè)教育畢業(yè)文憑，或?qū)W歷等級性質(zhì)不明的技師學院畢業(yè)證書。一些重視技師學院的省市也只是讓技師學院畢業(yè)生享受高校畢業(yè)生的部分待遇，如江蘇省規(guī)定技師學院畢業(yè)生“可比照本企業(yè)高等教育本科畢業(yè)生待遇簽訂協(xié)議”。由于管理主體不一，使技師學院畢業(yè)生出現(xiàn)無大專學歷、由于其工人身份而不能參加公務員考試等一系列待遇問題，導致技師學院在競爭中處于劣勢，集中表現(xiàn)在社會認同度低、招生難、招生成本高等。
根據(jù)我國《職業(yè)教育法》第11條對職業(yè)學校的主管部門所作出的規(guī)定：職業(yè)學校的主管部門有教育行政主管部門、勞動行政部門和其他有關(guān)部門，同時規(guī)定教育行政主管部門負責學校工作的統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)、宏觀管理。這就從法律上明確了職業(yè)學校的多頭管理體制，影響了對職業(yè)學校的統(tǒng)籌決策和管理以及資源的有效整合，加上利益格局的形成，使得各主管部門溝通不暢、教育與就業(yè)銜接不良，甚至出現(xiàn)互相設(shè)置障礙，不利于職業(yè)學校的發(fā)展。管理體制上的“兩張皮”，造成了高技能人才培養(yǎng)上的培養(yǎng)目標不明、政策各自為政、資源畫地為牢、待遇參差不齊、宣傳口徑不一等等尷尬局面，極大地制約著高技能人才的培養(yǎng)。
按照有關(guān)文件，技師學院生源主要有四類：（1）企業(yè)在職職工。（2）學校與企業(yè)共同制定技師人才需求計劃和技師人才培養(yǎng)方案，通過招收高中畢業(yè)生或者職業(yè)院校的高級工畢業(yè)生，進行“訂單式”培養(yǎng)。（3）技師學院自行招收高中畢業(yè)生或者職業(yè)院校的高級工畢業(yè)生。（4）中高級職業(yè)院校指導教師。
從培養(yǎng)技師質(zhì)量的角度考慮，上述生源的排序應該是理想的。但容易獲得生源的排序是：高中畢業(yè)生或者職業(yè)院校的高級工畢業(yè)生；校企“訂單式”培養(yǎng)的學生；企業(yè)在職職工；中高級職業(yè)院校指導教師。隨著高中擴招，高中畢業(yè)生每年數(shù)量越來越多，而本科院校資源有限，加之人才需求結(jié)構(gòu)的要求，高中畢業(yè)生進入高職院校的數(shù)量會增多。因此，招收高中畢業(yè)生是技師學院生源的重要渠道。但是，技師學院在高等教育消費市場卻沒有市場準入資格。
市場條件下的高職教育競爭關(guān)鍵是人才——教師隊伍的競爭，只有建設(shè)好良好的師資隊伍，才能為技師學院的發(fā)展提供強大的人才支持。職稱評定制度是建設(shè)師資隊伍的重要的規(guī)范性保障，教師職稱的評定是一項直接影響教師權(quán)益的行為。而我國技師學院教師職稱制度，仍是套用技工學校系列教師職稱評定制度，可評助講、講師、高級講師（副高）。技校教師的職稱評定標準和辦法，不利于培養(yǎng)技師學院的高水平師資，挫傷了他們的工作積極性，使得技師學院骨干專業(yè)教師，尤其是“雙師型”教師流失嚴重，而流失的去向極大部分是能夠評高級職稱和待遇更好的職業(yè)技術(shù)學院，這種狀況極大地影響了技師學院的師資隊伍建設(shè)。
技師學院作為高等職業(yè)教育與普通高等教育的主要不同點在于重視技術(shù)，重視實訓實習教學，也意味著教學設(shè)施設(shè)備建設(shè)投入大，教學成本高。但實際辦學經(jīng)費在法律保障上難于落實?！秶鴦赵宏P(guān)于大力推進職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》指出：“強化市(地)級人民在統(tǒng)籌職業(yè)教育發(fā)展方面的責任”；“各級人民要加大對職業(yè)教育經(jīng)費投入?？h級以上地方各級人民和國務院有關(guān)部門用于舉辦職業(yè)學校和職業(yè)培訓機構(gòu)的財政性經(jīng)費應當逐步增大，確保公辦職業(yè)學校教師工資按時足額發(fā)放?！薄秳趧雍蜕鐣Ｕ喜筷P(guān)于推動高級技工學校技師學院加快培養(yǎng)高技能人才有關(guān)問題的意見》第四條規(guī)定：“要爭取財政部門的支持，落實相關(guān)工作經(jīng)費。積極協(xié)調(diào)物價部門，落實職業(yè)院?？砂凑崭呒寄苋瞬艑嶋H培養(yǎng)成本收取培訓費用的相關(guān)規(guī)定。”各省市關(guān)于舉辦技師學院的意見是“有穩(wěn)定可靠的經(jīng)費來源，生均經(jīng)費不低于當?shù)仄胀ǜ叩葘W校標準”。這些規(guī)定都是原則性的，難于落實。尤其是在經(jīng)濟落后地區(qū)，很多技師學院經(jīng)費緊張，設(shè)施設(shè)備條件較差，很難滿足教學的需要。
是教育體系的構(gòu)建者，教育公平的維護者，教育投入的保障者。要解決上述體制性障礙和法律缺陷，進一步發(fā)揮技師學院培養(yǎng)高技能人才的優(yōu)勢，為技師學院的發(fā)展提供良好的外部環(huán)境，維護教育公平，我們就必須在完善相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上重新建構(gòu)技師學院法律保障體系。完善和架構(gòu)技師學院的法律制度，應以確保其生源和教學質(zhì)量為核心。就學校而言，學生是任何學校存在的根本理由，教學質(zhì)量是學校的生命線。沒有充足的生源和質(zhì)量保障，學校就無法生存和發(fā)展，也無法造就急需的一大批高技能人才。為此，筆者提出以下建議：
?。ㄒ唬┬薷耐晟片F(xiàn)行法律，從法律上明確技師學院的高等教育屬性，解決技師學院畢業(yè)生的學歷問題，從根本上提升技師學院的法律地位
從現(xiàn)有法律規(guī)定來分析，我國《高等教育法》第二條規(guī)定：“本法所稱高等教育，是指在完成高級中等教育基礎(chǔ)上實施的教育”。結(jié)合我國技師學院的生源來看，技師學院高級班的生源大部分來自于高中或中專（技）畢業(yè)生，其中很多學生的高考成績已達高職院校的錄取分數(shù)線，有的甚至達到二本以上錄取線，有的還是“回爐”的大學畢業(yè)生，生源質(zhì)量并不比高職差，符合該法條的要求，屬于高等教育的范圍。因此，畢業(yè)后不能獲得大專以上學歷是不公平的，侵害了他們的合法權(quán)益。
從技師學院的設(shè)置標準來看，各省市技師學院的設(shè)置標準與教育部高職高專設(shè)置標準基本相當（見附表）。其實，在實踐操作能力培養(yǎng)上，前者比后者更有優(yōu)勢。因此，職業(yè)技術(shù)學院和技師學院都是高等職業(yè)教育的市場主體。
從實踐發(fā)展趨勢來分析，天津職業(yè)技術(shù)師范大學已實踐了“本科＋技師”的高等教育辦學新模式，許多技師學院也與大學聯(lián)合開辦本科或?qū)？茖W歷教育。特別是現(xiàn)在大學生畢業(yè)后“回爐”上技校和技師學院已成為一種現(xiàn)象、一股熱潮。這些足以說明技師學院的“技師＋大專以上學歷”培養(yǎng)模式在實踐上是可行的，是大勢所趨。
綜上，在修改或制定新的教育法律法規(guī)時，應明確技師學院的高等教育屬性，解決技師學院畢業(yè)生的大專以上學歷問題，才能增強技師學院的吸引力，從而提高技師學院生源的素質(zhì)，促進高技能人才的培養(yǎng)，也可營造一個公平的高等職業(yè)教育競爭市場，從而最終促進我國高等職業(yè)教育的健康發(fā)展。建議：（1）修改《高等教育法》第68條關(guān)于“本法所稱高等學校是指大學，獨立設(shè)置的學院和高等專科學校，其中包括高等職業(yè)學校和成人高等學?！睘椤氨痉ㄋQ高等學校是指大學，獨立設(shè)置的學院和高等?？茖W校，其中包括高等職業(yè)學校、技師學院和成人高等學?！?。在制定《高等職業(yè)教育法》時，或在新制定《學校法》時明確規(guī)定：“本法所稱高等職業(yè)學校是指高等?？茖W校、職業(yè)技術(shù)學院和技師學院?！保?）在修訂或制定相關(guān)法律時明確規(guī)定：“高等職業(yè)學歷教育，分為專科教育、本科教育和研究生教育。”（3）在制定《學校法》或修改相關(guān)法律時規(guī)定：依據(jù)技師學院不同的生源特點頒發(fā)不同的學歷證書和職業(yè)資格證書，對經(jīng)過高招入學考試統(tǒng)一錄取的高中畢業(yè)生和其他職業(yè)院校畢業(yè)且具有高級職業(yè)資格證書的學生，畢業(yè)時學業(yè)與操行合格的，頒發(fā)大專以上學歷畢業(yè)證書和技師職業(yè)資格證書；對企業(yè)代培的頒發(fā)結(jié)業(yè)證書和技師職業(yè)資格證書，等等（見表1）。
根據(jù)我國《職業(yè)教育法》第十一條對職業(yè)學校的主管部門所作出的規(guī)定：職業(yè)學校的主管部門有教育行政主管部門、勞動行政部門和其他有關(guān)部門，同時規(guī)定教育行政主管部門負責學校工作的統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)、宏觀管理。這樣就從法律上明確了職業(yè)學校的多頭管理體制。因此，應修改該法條為“職業(yè)學校的主管部門為教育行政主管部門”。
?。ㄈ┬薷母叩冉逃猩嚓P(guān)法規(guī)，把技師學院納入普通高等教育招生范圍，給予其普通高等教育的招生錄取權(quán)
招生錄取行為的本質(zhì)是行政許可權(quán)的應用。目前，我國各類高等教育的入學考試均由教育行政部門組織，各高校的高等教育招生錄取權(quán)也必須由教育部首先確認其資格才能擁有。在高等職業(yè)教育進入市場化、大眾化的今天，生源是一所學校存在的必要條件，也是一種市場稀缺資源。資源的稀缺就意味著市場競爭，而市場競爭意味著社會資源按照市場優(yōu)勝劣汰的客觀法則配置，而不是依從權(quán)力命令的人定分配，學校有公平獲得分配的各類教育資源的權(quán)利，其中自然包括獲得生源的權(quán)利。只要是同類的學校，就應不受任何限制地獲得平等的招生權(quán)利。
從教育消費者的角度來看，教育信息公開是實現(xiàn)受教育權(quán)利的重要保證，獲取教育信息是公民的權(quán)利，只有公平地向?qū)W生提供各類高等院校的信息，才能保證學生的學習選擇權(quán)得以充分實現(xiàn)。
從教育信息的特性來看，教育信息具有公共性。教育行政部門是接受公眾的委托行使公共權(quán)力，在行使權(quán)力的過程中所產(chǎn)生和掌握的教育信息是基于公權(quán)而產(chǎn)生的，因此，教育信息也是一種公共物品，公眾是信息的主人。這些信息自然包括招生信息。因此，教育行政部門應在高招信息發(fā)布的相關(guān)媒介上發(fā)布技師學院的招生信息，把技師學院納入高招目錄就理所當然。
從學校自身發(fā)展來看，只有把各類高等職業(yè)院校置于公平的競爭環(huán)境中，才有利于各類高等院校不斷改善績效、在公平競爭中發(fā)展。因此，技師學院作為高等教育市場主體之一，也應納入普通高等教育招生范圍，給予其普通高等教育的招生錄取權(quán)。
高等職業(yè)教育辦學成本較高，是普通高等教育的1.64倍。因此，只有保證其辦學經(jīng)費，才能確保其教學質(zhì)量。目前，我國許多技師學院財政政策撥款僅有“人頭費”，沒有專項事業(yè)費、基本建設(shè)費，更沒有既定的經(jīng)費調(diào)撥，導致許多技師學院教學設(shè)施設(shè)備較差或數(shù)量不足，因教師待遇差而流失不少骨干教師，尤其是“雙師型”骨干教師。因此，有必要從法律上保證技師學院基本建設(shè)經(jīng)費和辦學經(jīng)費。公辦技師學院的經(jīng)費應列入?。ㄊ校┘壺斦A算，其人員編制由?。ㄊ校┚幬苯酉逻_。要將技師學院的經(jīng)費列入預算（教育附加費要有適當比例撥付給技師學院），并隨國民總值的提高而增長。技師學院生均標準要高于普通高校，并區(qū)分不同的專業(yè)、工種成本構(gòu)成制定標準。
教師職稱評定制度涉及教師的待遇，具有導向性作用。我國技師學院教師屬于從事高等職業(yè)教育的知識工作者，他們的勞動是能夠創(chuàng)造價值的復雜腦力勞動（“雙師型”教師還必須具有高超的技能），這種勞動是艱辛的、繁重的、高強度和超負荷的，而其工資待遇卻普遍低于高等職業(yè)院校教師，致使教師流失嚴重，影響了技師學院的教學質(zhì)量。因此，必須制定技師學院系列職稱評定制度，應增加高級職稱，設(shè)助教、講師、副教授、教授教師職務。
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