〔摘要〕 北洋時(shí)期，鐵路技術(shù)人才培養(yǎng)的主導(dǎo)權(quán)逐漸被中央政府交通部所控制，技術(shù)人員也被納入官僚體系之中，技術(shù)官僚成為新型文官的構(gòu)成部分。技術(shù)官僚與技術(shù)管理機(jī)構(gòu)主要集中在中央一級(jí)，中央與地方政府在產(chǎn)業(yè)行政的專業(yè)化管理能力上的差異愈趨加大，中央部門的技術(shù)優(yōu)勢(shì)有效地遏制了鐵路管理中地方分權(quán)的勢(shì)頭。鐵路部門中技術(shù)官僚體系的成型，與清末以來(lái)鐵路集權(quán)化管理體制的進(jìn)程是相契合的。此既可視為技術(shù)與政治關(guān)聯(lián)性增強(qiáng)的典型，也折射出鐵路與其他交通行業(yè)、工商實(shí)業(yè)部門的差異性。鐵路技術(shù)自主化所衍生的路權(quán)嬗變，也是近代中國(guó)集權(quán)化政治的構(gòu)成要素之一。
〔關(guān)鍵詞〕 北洋時(shí)期;技術(shù)官僚;鐵路;交通部
〔中圖分類號(hào)〕K258 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1000-4769(2019)06-0135-10
《春秋》堅(jiān)持為社會(huì)主義服務(wù)的方向，堅(jiān)持以馬克思列寧主義、毛澤東思想和鄧小平理論為指導(dǎo)，貫徹“百花齊放、百家爭(zhēng)鳴”和“古為今用、洋為中用”的方針，堅(jiān)持實(shí)事求是、理論與實(shí)際相結(jié)合的嚴(yán)謹(jǐn)學(xué)風(fēng)，傳播先進(jìn)的科學(xué)文化知識(shí)，弘揚(yáng)民族優(yōu)秀科學(xué)文化，促進(jìn)國(guó)際科學(xué)文化交流，探索防災(zāi)科技教育、教學(xué)及管理諸方面的規(guī)律，活躍教學(xué)與科研的學(xué)術(shù)風(fēng)氣，為教學(xué)與科研服務(wù)。
鐵路規(guī)劃、修筑和管理需要專門的技術(shù)人才和管理人才。在近代中國(guó)鐵路的起步階段，表現(xiàn)出對(duì)外國(guó)資本和技術(shù)的高度依賴，“借材異域”現(xiàn)象較之其他產(chǎn)業(yè)部門更為突出。為擺脫列強(qiáng)對(duì)華鐵路控制，實(shí)現(xiàn)鐵路技術(shù)的自主化是近代中國(guó)鐵路管理發(fā)展的內(nèi)在要求，培養(yǎng)鐵路工程技術(shù)人員，擴(kuò)大技術(shù)官員行政管理權(quán)限，是與鐵路發(fā)展相伴而生的。①在近代中國(guó)，存在著鐵路行業(yè)管理中央集權(quán)化的趨勢(shì)，與此相適應(yīng)，技術(shù)教育的主導(dǎo)權(quán)和技術(shù)人才的控制權(quán)，逐步由地方轉(zhuǎn)向中央政府。清末時(shí)期，中央與地方均承擔(dān)鐵路人才培養(yǎng)責(zé)任。地方所辦的鐵路學(xué)堂受到各種因素的影響，尤其受到財(cái)力的制約，大都難以持久。民國(guó)以后，隨著中央集權(quán)化交通行政管理體制逐步定型，技術(shù)人才培養(yǎng)的主導(dǎo)權(quán)完全控制在中央政府手中，同時(shí)將技術(shù)人員納入官僚體系之中，技術(shù)官僚成為新型文官的構(gòu)成部分。技術(shù)官僚是指政府中擁有專業(yè)背景、進(jìn)行業(yè)務(wù)性管理的中高層官員。技術(shù)官僚與其他官僚的區(qū)別在于接受過(guò)專業(yè)教育與訓(xùn)練，具有事務(wù)官的特點(diǎn)。“技術(shù)官僚往往是技術(shù)滲入國(guó)家的發(fā)展的明顯結(jié)果。技術(shù)官僚不是政治當(dāng)事人，但往往對(duì)政治當(dāng)事人產(chǎn)生影響。”②這類官僚是工業(yè)社會(huì)治理過(guò)程中出現(xiàn)的專業(yè)技術(shù)人才，他們被賦予了一定的行政職權(quán)，為轉(zhuǎn)軌時(shí)期的威權(quán)政治提供了較為理性的治理基礎(chǔ)。技術(shù)官僚不僅是產(chǎn)業(yè)行政管理的主要參與者和決策者，要解決專業(yè)技術(shù)問(wèn)題，還要擔(dān)當(dāng)起利益整合、意見(jiàn)表達(dá)的行政責(zé)任。③北洋時(shí)期，因?yàn)檎w的影響，技術(shù)官僚呈現(xiàn)出較為獨(dú)特的演進(jìn)軌跡，既有著集權(quán)文化的背景，也有著自身的局限，作用是有限的。
一、鐵路人才培養(yǎng)體系由分散趨于集中
山海關(guān)北洋鐵路官學(xué)堂是晚清第一所專門培養(yǎng)鐵路技術(shù)人才的教育機(jī)構(gòu)。1896年，盛宣懷在上海創(chuàng)辦南洋公學(xué)。1900年夏，在新建的上院(即大學(xué))內(nèi)設(shè)立鐵路班，收容因戰(zhàn)亂南遷的北洋師生。鐵路班被蔡元培稱為南洋公學(xué)“高等教育之發(fā)端”。④1909年9月，郵傳部鐵路管理傳習(xí)所成立。山海關(guān)鐵路學(xué)堂與南洋大學(xué)鐵路?？剖侵醒胝苯涌刂频男滦徒煌▽I(yè)人才培養(yǎng)機(jī)構(gòu)。在晚清時(shí)期，鐵路專業(yè)學(xué)堂辦學(xué)主體多元化，在技術(shù)人才的培養(yǎng)上，中央與地方都參與其間。只是這種中央與地方同時(shí)辦學(xué)的格局，僅僅出現(xiàn)在清季最后幾年地方興辦鐵路熱潮中，地方辦鐵路學(xué)堂的基礎(chǔ)并不穩(wěn)固。
張之洞較早提出要重視培養(yǎng)鐵路專門人才。1896年2月，他在《創(chuàng)設(shè)陸軍學(xué)堂及鐵路學(xué)堂折》中稱，地方也要?jiǎng)?chuàng)辦鐵路學(xué)堂，為地方發(fā)展鐵路儲(chǔ)備人才，“備本省他時(shí)之用”。⑤1906年，張之洞籌撥經(jīng)費(fèi)收購(gòu)日本東京路礦學(xué)堂后，遷徙校舍至小石川區(qū)水道町，改名湖北鐵路學(xué)堂。該校聘請(qǐng)日本巖倉(cāng)鐵道學(xué)校理事原浩逸為校長(zhǎng)，委派廖正華為駐校提調(diào)，管理校務(wù)。該校以培養(yǎng)湖北官生為主，定額為湖北官生60名，外省附學(xué)學(xué)生20名，學(xué)制3年。畢業(yè)后，湖北官生必須在湖北就職6年，此間不得赴他省任事，違者追回全部學(xué)費(fèi)。湖北鐵路學(xué)堂于1907年遷回武昌，已入學(xué)的學(xué)生作為肄業(yè)生留在日本本町大成學(xué)堂繼續(xù)學(xué)習(xí)。⑥
據(jù)學(xué)部調(diào)查，該學(xué)堂1910年學(xué)生共有一百余人，歲費(fèi)至3萬(wàn)余元，“大宗器械、藥品及日本教員薪金尚不在內(nèi)，用費(fèi)誠(chéng)不可謂不巨。”但該學(xué)堂“監(jiān)督、監(jiān)學(xué)每周兼教二點(diǎn)四點(diǎn)功課，且按月各支二三十元。全堂學(xué)生共只三班，又何至需用教員二十一人，則冗濫極矣。……該堂各班主要科目，每日皆在下午授課，學(xué)生斷難獲益，亦不合教授之法，不識(shí)課表如此排列，究竟何所取意?應(yīng)即責(zé)令更正，以端其本。”⑦學(xué)部的調(diào)查反映出該學(xué)堂存在諸多問(wèn)題。實(shí)際上，受制于各種因素，各省鐵路學(xué)堂教學(xué)質(zhì)量堪憂，也難以持久。1911年辛亥革命后，湖北鐵路學(xué)堂停辦，畢業(yè)學(xué)生共計(jì)180多人。⑧清末先后創(chuàng)辦的四川鐵道學(xué)堂、皖贛浙三省鐵路學(xué)堂、江西全省鐵路學(xué)堂、浙江鐵路學(xué)堂、湖南鐵路學(xué)堂等，由于諸多原因，大都短命夭折。⑨
隨著清末鐵路公司的興辦，地方政府或地方鐵路公司也紛紛派遣學(xué)生到國(guó)外學(xué)習(xí)鐵路相關(guān)技術(shù)。這些留學(xué)生中有多大比例回省服務(wù)于地方鐵路，并沒(méi)有太多史料可供驗(yàn)證，但是，改就他業(yè)者應(yīng)是比較普遍的。如1906年南潯鐵路公司派遣黃福綿、王盛春、鄭呈簡(jiǎn)等13人赴日學(xué)習(xí)，后吳文潔一人調(diào)往比國(guó)學(xué)習(xí)。“十三人之中，尚有改習(xí)他業(yè)者，學(xué)生回國(guó)后，不盡服務(wù)南潯鐵路。”⑩不少地方政府財(cái)政投入不菲，但最終力所不及。1906年，山西巡撫籌款挑選山西大學(xué)堂預(yù)科畢業(yè)生二三十人，赴美學(xué)習(xí)鐵路礦務(wù)。限于資金，此舉沒(méi)有任何效果。B11
北京政府時(shí)期，在交通部直接控制下，形成了以交通大學(xué)為核心的高級(jí)鐵路技術(shù)人才的培養(yǎng)體系。除了與俄國(guó)人合辦的東清鐵路以及外國(guó)公司管理的鐵路由他們自行管理外，其余的均屬交通部管理。交通部?jī)?nèi)部的教育管理機(jī)構(gòu)也趨于完備。1912年7月，交通部將特別教育事項(xiàng)劃歸總務(wù)廳編制科掌管;路員養(yǎng)成事項(xiàng)歸路政司總務(wù)科掌管。1913年9月，總務(wù)廳編制科改為文書(shū)科，負(fù)責(zé)掌管特別教育事項(xiàng)。1916年8月，總務(wù)廳內(nèi)另設(shè)育才科，負(fù)責(zé)掌管原來(lái)由文書(shū)科負(fù)責(zé)的教育事項(xiàng)。1921年，交通部將南洋公學(xué)、北洋鐵路官學(xué)堂和郵傳部鐵路管理傳習(xí)所三所學(xué)堂合并，成立交通大學(xué)。根據(jù)科學(xué)技術(shù)的發(fā)展和社會(huì)的需要，交通大學(xué)最早在各專業(yè)實(shí)行第四學(xué)年分門(組)。例如，土木工程專業(yè)在第四學(xué)年分為鐵道工程門、構(gòu)造工程門、道理工程門，以后又增設(shè)建設(shè)工程門、水利工程門等;機(jī)械工程專業(yè)在第四學(xué)年分為鐵路機(jī)械門、工業(yè)機(jī)械門、自動(dòng)機(jī)械工程門;鐵路管理科分為鐵路管理、財(cái)務(wù)管理、實(shí)業(yè)管理、公務(wù)管理等。B12 通過(guò)實(shí)驗(yàn)、實(shí)習(xí)、校外參觀、設(shè)計(jì)、專家演講等多種途徑，培養(yǎng)能學(xué)以致用的鐵路人才。如機(jī)械工程學(xué)科內(nèi)設(shè)有物理、化學(xué)、電機(jī)工程、汽車工程、自動(dòng)車工程、機(jī)械工程等實(shí)驗(yàn)課，有木工、金工、高級(jí)金工等實(shí)習(xí)課，有車輛設(shè)計(jì)、自動(dòng)車設(shè)計(jì)、大客車車身設(shè)計(jì)、機(jī)械實(shí)用設(shè)計(jì)等設(shè)計(jì)課，有機(jī)車計(jì)劃、發(fā)動(dòng)廠計(jì)劃、廠房計(jì)劃、機(jī)械計(jì)劃等計(jì)劃課。這些課程的學(xué)分分別占到鐵路機(jī)械門的26%，工業(yè)機(jī)械門的27.2%，自動(dòng)機(jī)械工程門的29.5%。B13
1922年2月10日，交通部頒布《交通大學(xué)大綱》，5月頒布修訂后的《交通大學(xué)大綱》。同年8月又頒布《交通部直轄大學(xué)通則》，共計(jì)9章29條。按交通部的規(guī)定，從1920年下半年開(kāi)始，部屬大學(xué)畢業(yè)生由交通部分配到部轄單位去實(shí)習(xí)，按60元、50元、40元三個(gè)等級(jí)發(fā)給津貼費(fèi)。實(shí)習(xí)期滿以后，大都可以留任。1924年以前，畢業(yè)生幾乎全部服務(wù)于交通和郵電等單位。1928年，各路員司出身交大三校(北京、上海、唐山)者有700余人，雖僅占各路職員總數(shù)的3.4%，這批技術(shù)人才卻有助于促進(jìn)鐵路行業(yè)專業(yè)精神(Professionalism)的興起。B14
在技術(shù)人員留用上，中央與地方之間存在著明顯差異。專業(yè)人才優(yōu)先分發(fā)中央各部門。新式專業(yè)人才又多喜任職中央，這樣，人數(shù)原本有限的新式專業(yè)人員，就更難流入地方經(jīng)濟(jì)行政部門。B15 郵傳部尚書(shū)陳璧曾電咨駐日大臣李柳溪，請(qǐng)查留日自費(fèi)鐵道專修科學(xué)生中“學(xué)力優(yōu)長(zhǎng)，確有心得者，開(kāi)明姓名、籍貫報(bào)部以憑核辦。聞陳尚書(shū)之意擬調(diào)查各該學(xué)生以給官費(fèi)，卒業(yè)回國(guó)令在本部差遣委用”。B16 民國(guó)以后，中央政府通過(guò)建立相對(duì)獨(dú)立的鐵路人才管理體系，推行“交通行政與交通教育相輔而行”的政策B17 ，逐漸形成龐大和成熟的技術(shù)官僚隊(duì)伍，成為鐵路管理集權(quán)化最為重要的基礎(chǔ)。
二、技術(shù)官僚納入產(chǎn)業(yè)行政管理體系
北洋時(shí)期基本確定由中央政府來(lái)培養(yǎng)“國(guó)家技術(shù)官僚”B18 的政策，鐵路工程師成為中央政府加強(qiáng)對(duì)鐵路管控的產(chǎn)業(yè)行政管理的主體性官僚。1913年，交通部成立鐵路技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)，制訂鐵道建筑標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則、橋梁與鋼軌標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范及其他專業(yè)工程標(biāo)準(zhǔn)等技術(shù)規(guī)范性文件。B19 這些事關(guān)鐵路發(fā)展的關(guān)鍵制度的制訂和執(zhí)行，均需要專業(yè)技術(shù)人員去完成。因而，在中國(guó)近代鐵路產(chǎn)業(yè)管理體制變革中，這些技術(shù)官僚成為中央實(shí)現(xiàn)集權(quán)式管理的基礎(chǔ)。
其一，中央政府擁有技術(shù)層面上的路網(wǎng)規(guī)劃?rùn)?quán)和鐵路建設(shè)權(quán)。隨著鐵路網(wǎng)逐步拓展，鐵路逐步成為體現(xiàn)中央政府經(jīng)濟(jì)決策的理性化和公共性的主要渠道。要消解地方對(duì)鐵路產(chǎn)業(yè)控制的能力，最為重要的是將鐵路技術(shù)人員納入中央一級(jí)的產(chǎn)業(yè)行政管理機(jī)構(gòu)中，使中央政府形成產(chǎn)業(yè)管理上的技術(shù)優(yōu)勢(shì)。換言之，清末民初鐵路產(chǎn)業(yè)政策的確立，不僅僅是存在于一種單純的政策層面，而且表現(xiàn)為依仗技術(shù)官員的支撐，約束地方政府和民營(yíng)鐵路公司影響鐵路產(chǎn)業(yè)發(fā)展的能力。
謝彬在《中國(guó)鐵道史》中有這樣一段關(guān)于路網(wǎng)規(guī)劃?rùn)?quán)為何應(yīng)歸諸中央政府的評(píng)論：
我國(guó)興辦鐵道，初非國(guó)家主權(quán)之發(fā)動(dòng)，多出列強(qiáng)政府之要求，故國(guó)家重要之交通組織，悉變?yōu)橥馊藦?qiáng)制力之經(jīng)營(yíng)。若者利于軍略，若者利于殖民政策，若者足以攫我工商業(yè)權(quán)利，無(wú)不各從彼邦所欲，我之利益未暇計(jì)也。無(wú)系統(tǒng)，無(wú)組織，自昔已然。日俄戰(zhàn)后，朝野士夫，咸知鐵道關(guān)系國(guó)家存亡，干枝各線，不能悉任外人代修，群倡收回權(quán)利，自行建筑。而各省自為風(fēng)氣，握有自定干枝之權(quán)，利益視線，集中一省，全國(guó)共同者，未遑計(jì)及。以故一省之干，或計(jì)劃國(guó)防，當(dāng)作全國(guó)大干之枝;一省之枝，或地當(dāng)沖要，將來(lái)且為全國(guó)之干;或一省以為緩筑之線，而全國(guó)視為急興之工;或全國(guó)須為必經(jīng)之途，而一省目為無(wú)關(guān)輕重之軌。遂致經(jīng)營(yíng)方法，益各不同，而與國(guó)家鐵道政策，益相背馳，重以外人所造各路，介夫其間，連絡(luò)統(tǒng)一，更形困難。B20
熊希齡在1914年中華全國(guó)鐵路協(xié)會(huì)的集會(huì)上，曾發(fā)表長(zhǎng)篇演講，對(duì)鐵路協(xié)會(huì)提出四點(diǎn)希望。其中第二條，就是明確寄望該會(huì)技術(shù)專家合理設(shè)計(jì)全國(guó)路網(wǎng)。
吾國(guó)系集合五、六民族而成，東西不同風(fēng)，南北各異俗，其弊即由于知識(shí)之不能交換，文化之不能貫輸，而其所以不能交換，不能貫輸之絕大原因，即由于無(wú)縱橫鐵路以利便交通。故京奉、京漢兩鐵路既通之后，南北氣象為之一變，此近來(lái)所眾口一辭者。如果在吾國(guó)內(nèi)之三大縱線與二大橫線次第完成，又何至有如今日之南北各省自為風(fēng)氣，滿、蒙、回、藏宛若殊方之感慨耶?惟茲事體大，非倉(cāng)猝所可成功，而一按吾國(guó)現(xiàn)情，則又旦夕不可緩，權(quán)衡輕重緩急，而先其所當(dāng)先，后其所當(dāng)后。且其所先所后者，均豫使其一一為自動(dòng)之計(jì)劃，而著著以統(tǒng)一內(nèi)政為進(jìn)行標(biāo)則，不能不望諸君之各出其心思才力，以按成吾國(guó)最精良之鐵路計(jì)劃矣。B21
問(wèn)題是，集權(quán)化的鐵路政策是否是針對(duì)經(jīng)濟(jì)落后的一種理性反應(yīng)?從國(guó)家整體利益層而言，中央政府的技術(shù)官僚可以以國(guó)家利益最大化為原則進(jìn)行路線規(guī)劃、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)。但是，中央政府對(duì)技術(shù)官僚的壟斷性控制只是集權(quán)制鐵路管理體制的一個(gè)基礎(chǔ)性條件，其背后是與政治傳統(tǒng)相關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策傾向。
近代中國(guó)建立集權(quán)化鐵路行政管理和運(yùn)營(yíng)體制時(shí)，遇到來(lái)自私人企業(yè)的沖擊力是有限的，地方政府對(duì)鐵路管理權(quán)進(jìn)行分割的壓力卻非常明顯。地方政府獨(dú)立地控制本地的鐵路所面臨的困境是，無(wú)法建立起相應(yīng)的技術(shù)官僚隊(duì)伍和專業(yè)性的管理機(jī)構(gòu)。更現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題是，地方政府既沒(méi)有充裕的財(cái)政收入，也無(wú)法順利通過(guò)資本市場(chǎng)獲取建筑鐵路所需資金。在近代中國(guó)，幾乎沒(méi)有一個(gè)省份能獨(dú)立地發(fā)行鐵路債券。另一方面，中央政府對(duì)技術(shù)人才的控制，使地方政府無(wú)法從技術(shù)層面獲得真正意義的自主權(quán)，中央政府卻可以利用技術(shù)官僚通過(guò)制定包括軌路、安全標(biāo)準(zhǔn)和會(huì)計(jì)統(tǒng)計(jì)條例等，使得全國(guó)鐵路在制度上和技術(shù)上呈現(xiàn)出一體化的狀態(tài)。中央政府即便暫時(shí)失去對(duì)部分鐵路的控制權(quán)，當(dāng)條件允許時(shí)，地方政府或民間資本控制的鐵路回歸到國(guó)家鐵路網(wǎng)并沒(méi)有多少制度和技術(shù)上的障礙。地方性鐵路不僅會(huì)直接影響到鐵路產(chǎn)業(yè)集權(quán)體制的落實(shí)，而且因?yàn)槿狈夹g(shù)力量的支撐，難以融入國(guó)家的鐵路網(wǎng)。中央政府在與地方政府、民間資本爭(zhēng)奪鐵路控制權(quán)的過(guò)程中，依仗所掌控的技術(shù)官僚隊(duì)伍逐漸居于優(yōu)勢(shì)地位。這種局面的形成，可以認(rèn)為是專制主義傳統(tǒng)中知識(shí)控制模式在新經(jīng)濟(jì)環(huán)境中的延伸。
其二，只有中央經(jīng)濟(jì)行政部門具備技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制訂與執(zhí)行的職能，專業(yè)技術(shù)人才會(huì)擁有行政權(quán)限，進(jìn)而成為技術(shù)官僚。北洋政府將專業(yè)技術(shù)人員納入文官序列，成為具有明確行政權(quán)力的技術(shù)官僚。交通部官制中設(shè)立了技術(shù)官僚的三個(gè)等級(jí)，一是簡(jiǎn)任的技監(jiān)，二是薦任的技正，三為委任的技士。技監(jiān)的職責(zé)是“承(交通)總長(zhǎng)之命，掌技術(shù)事務(wù)，技正、技士承長(zhǎng)官之命分掌技術(shù)事務(wù)”，技監(jiān)就是交通部主管全國(guó)交通技術(shù)工作的高級(jí)官員。當(dāng)時(shí)技正定額是4人，技士10人。B22 1914年，交通部將鐵路管理機(jī)構(gòu)一分為三，設(shè)置路政、路工、會(huì)計(jì)三司。鐵路技術(shù)相關(guān)事務(wù)主要由路工司負(fù)責(zé)。路工司設(shè)有總務(wù)科，其職掌是：1.關(guān)于技術(shù)工程之統(tǒng)籌規(guī)劃事項(xiàng);2.關(guān)于技術(shù)上合同契約規(guī)章之纂擬事項(xiàng);3.關(guān)于各路技術(shù)人員之考績(jī)事項(xiàng);4.其他不屬于各科事項(xiàng)。路工司工程科職掌：1.關(guān)于測(cè)勘路線及購(gòu)地事項(xiàng);2.關(guān)于鐵路工程之計(jì)劃及改良事項(xiàng);3.關(guān)于鐵路工程之修養(yǎng)事項(xiàng);4.關(guān)于地方公共團(tuán)體及民業(yè)鐵路工程之監(jiān)理事項(xiàng)。B23 早期的鐵路工程技術(shù)人員，只是在鐵路修筑中負(fù)責(zé)技術(shù)工程，有一定程度上的技術(shù)管理權(quán);早期鐵路工程師被稱為工程司，即隱含他們有管理上的權(quán)限，有的也有“委員”和“道”的頭銜，但尚不足以表明他們擁有清晰的行政權(quán)力。交通部設(shè)立技術(shù)官僚后，他們既可以在部中行使技術(shù)上的行政權(quán)，也可以被派往各鐵路“兼任”和“專任”各種行政職務(wù)。只是一些地位很高的技術(shù)官僚與政治的關(guān)聯(lián)還是比較顯著的。
曾任交通部技監(jiān)的羅國(guó)瑞1872年赴美留學(xué)，為第一批赴美留學(xué)幼童之一，肄業(yè)于美國(guó)得樂(lè)埠倫斯利亞工程專門大學(xué)堂。回國(guó)后，曾參加過(guò)京漢、粵漢、滇桂各鐵路勘測(cè)工作。歷任江南海關(guān)道、安南兩廣勘界事宜專管，津浦鐵路南段總局總辦等職。江浙鐵路風(fēng)潮期間，郵傳部派羅國(guó)瑞去云南、廣西勘路，其背后則有梁士詒、盛宣懷的關(guān)系在其中。
京中諸大老除某邸外，多不注意。惟盛宣懷以個(gè)人利害，故時(shí)切憂慮。適郵部因某國(guó)人前曾要求中國(guó)借款修筑滇緬、滇桂兩路，業(yè)已定有成議，特派久經(jīng)撤差之津浦鐵路南段總辦羅國(guó)瑞前往勘察。羅為梁士詒之私人，此次得差，亦梁牽引之力，藉此以為將來(lái)地步。羅又欲見(jiàn)好于盛，因自請(qǐng)節(jié)后即出京。當(dāng)留滬半月，為盛偵查浙人舉動(dòng)云。B24
民國(guó)以后，羅國(guó)瑞任交通部技正，不久升任技監(jiān)。1914年，交通部設(shè)立路電材料研究會(huì)，委任時(shí)任技監(jiān)的羅國(guó)瑞為會(huì)長(zhǎng)，并責(zé)成羅必須“破除情面，以改良整頓為前提，以任勞任怨為本職”。B25 1916年，因與支持帝制的梁士詒及交通系的關(guān)系，羅國(guó)瑞被交通部停職。9月，羅國(guó)瑞由平政院向交通部提起行政訴訟，指控交通部有違文官保障法草案。平政院認(rèn)為羅國(guó)瑞系屬技監(jiān)，為簡(jiǎn)任官，交通部以部令將羅國(guó)瑞等停職，“與元年約法第三十四條之規(guī)定未盡適合，與各部官制亦相抵觸。”B26 平政院的裁決在法律界和社會(huì)輿論界引起軒然大波。羅國(guó)瑞因與政治派系關(guān)系密切，其作為技術(shù)官僚的獨(dú)立性并不純粹。
當(dāng)然大多數(shù)技術(shù)官僚主要還是從事業(yè)務(wù)管理工作。如表1中的技正孫文耀(1889-1949)，字仲蔚，浙江省嘉善市人。1908年上海震旦學(xué)院畢業(yè)后，考取浙江省第一屆官費(fèi)留學(xué)，入比利時(shí)羅文大學(xué)，攻讀工程技術(shù)、機(jī)械制造及礦冶工程。1914年回國(guó)，到平漢鐵路長(zhǎng)辛店機(jī)車車輛廠任工程師。1918年到歐洲考察路政，購(gòu)置機(jī)車，引進(jìn)技術(shù)。不久，調(diào)任交通部路政司考工科科長(zhǎng)、技正，并兼技術(shù)委員會(huì)、購(gòu)料委員會(huì)委員，主管全國(guó)鐵路的設(shè)計(jì)、土建、機(jī)車、機(jī)電等建設(shè)事宜。他所擬訂的鐵路部分規(guī)章制度，至二十世紀(jì)30年代仍為國(guó)內(nèi)鐵路部門沿用。另一位技正施肇祥，1920年轉(zhuǎn)任京漢鐵路機(jī)務(wù)處處長(zhǎng)。B27 李壯懷，民元為交通部路政司工務(wù)科科長(zhǎng)B28 ，1920年升任技正。B29 1913年，還是技士的李壯懷赴東北對(duì)開(kāi)海鐵路進(jìn)行實(shí)地查勘，并提供了較為詳盡的調(diào)查報(bào)告書(shū)。B30 李壯懷曾代表交通部多次參加滄石路的修筑工作，并曾任中華全國(guó)鐵路協(xié)會(huì)總務(wù)股主任。B31
1916年，交通部官制恢復(fù)民元的四司制，同時(shí)增加技術(shù)官室，“所有技監(jiān)、技正、技士即在同室辦公”。B32 1917年10月，交通部設(shè)立鐵路技術(shù)委員會(huì)，并公布規(guī)則十二條，詹天佑任會(huì)長(zhǎng)，沈琪為副會(huì)長(zhǎng)。B33 委員會(huì)的宗旨“為統(tǒng)一及改良鐵路有關(guān)技術(shù)各事務(wù)”，下設(shè)工程、機(jī)械、運(yùn)輸、總務(wù)四股。會(huì)員基本都是各鐵路的總工程師、工務(wù)主管、機(jī)務(wù)主管或車務(wù)主管。“網(wǎng)羅國(guó)內(nèi)外技術(shù)專家為會(huì)員，制定國(guó)有鐵路技術(shù)統(tǒng)一規(guī)則，如建筑標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)則、鋼橋規(guī)范書(shū)、行車規(guī)章等，均于民國(guó)十一年十一月四日公布實(shí)施。”B34 凌鴻勛也稱，該委員會(huì)“召集各鐵路的工程、機(jī)務(wù)及運(yùn)輸主管，外籍工程顧問(wèn)等人員，開(kāi)會(huì)商討，集思廣益，以提出解決各項(xiàng)技術(shù)的方案。……鐵路技術(shù)委員會(huì)的設(shè)立，可說(shuō)是中國(guó)鐵路技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化的開(kāi)始。”B35
1922年5月，總長(zhǎng)高凌蔚令裁撤鐵路技術(shù)委員會(huì)，其未完成事務(wù)，由技術(shù)官室繼續(xù)辦理。B36 技術(shù)官室隸屬于參事廳，下設(shè)工務(wù)、機(jī)械、材料、制圖、統(tǒng)計(jì)五股。B37 應(yīng)該強(qiáng)調(diào)的是，鐵路技術(shù)委員會(huì)雖然匯集國(guó)內(nèi)外眾多鐵路技術(shù)專家和各路工程技術(shù)主管，形成強(qiáng)大的專業(yè)技術(shù)力量，但是并沒(méi)有行政權(quán)力，只是一個(gè)研究、咨詢部門。
1922年10月，交通部部長(zhǎng)高恩洪以技術(shù)官室職掌未明，權(quán)限不清，令參事技監(jiān)會(huì)同核議，將技術(shù)官室改稱技術(shù)廳，設(shè)第一至第五股，其中第一股分管鐵路，其職責(zé)包括：1.關(guān)于統(tǒng)一鐵路技術(shù)各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)圖樣及規(guī)章之審訂事項(xiàng);2.關(guān)于會(huì)核各種工程機(jī)械之建設(shè)擴(kuò)充改良事項(xiàng);3.關(guān)于計(jì)劃路線及審查測(cè)勘事項(xiàng);4.關(guān)于會(huì)核各路材料之訂購(gòu)及檢驗(yàn)事項(xiàng)。B38 1921年1月，交通部設(shè)全國(guó)路線審查會(huì)，徐世章為會(huì)長(zhǎng)，鄭洪年為副會(huì)長(zhǎng)，關(guān)賡麟等人為參議，下設(shè)技術(shù)股、經(jīng)濟(jì)股、形勢(shì)股、歷史股。B39 從政府職能的角度而言，由專職技術(shù)官?gòu)d負(fù)責(zé)技術(shù)事務(wù)的執(zhí)行，由專職委員會(huì)研究和確定基本的鐵路技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，不僅顯示出管理專業(yè)化、科學(xué)化程度的提高，也利于路政之統(tǒng)一。
為突出技術(shù)官員的重要性，在交通部官秩等級(jí)中，技術(shù)官的官等比較高，技監(jiān)為第一等，與次長(zhǎng)同級(jí)，技正分三至五等，三等與司長(zhǎng)同級(jí)，技士為四至七等。B40 交通部根據(jù)需要不斷增加技術(shù)官額缺。1923年，葉恭綽在呈大總統(tǒng)文中，指出，“民國(guó)九年竊本部管理路電郵航四政，各項(xiàng)技術(shù)均屬專門。以鐵路論，治工程者不諳機(jī)械，治機(jī)械者不習(xí)工程……各適不相謀。非廣集專門人才，實(shí)不足以資任使而宏造就。乃現(xiàn)行官制僅止技正四人，技士十人，較之農(nóng)商部等數(shù)目實(shí)為遠(yuǎn)遜，以之分配，每司僅得技正一人、技士二三人，雖責(zé)其殫精竭思，而用非所學(xué)，勢(shì)難并騖，事業(yè)廢弛于無(wú)形，人材屈抑而不用，甚可惜也。查民國(guó)二三年間，本部?jī)纱巫兏僦疲?guī)定技正十二人，技士二十二人，蓋實(shí)有見(jiàn)及此，在當(dāng)時(shí)勉足支配，在日后必益不敷。惟現(xiàn)當(dāng)減政之時(shí)，未宜輕增多額，茲擬酌中核定將本部技術(shù)官額缺定為技正十四人，技士二十八人，庶專門學(xué)者可以稍廣登進(jìn)之途，而一切事業(yè)亦有力圖革新之望。”B41 后技士增加到30人。
資料來(lái)源：交通部、鐵道部交通史編纂委員會(huì)編：《交通史總務(wù)編》第1冊(cè)，交通部總務(wù)司，1936年，第169-170頁(yè)
伴隨著以交通大學(xué)為主的近代工程教育的發(fā)展，中國(guó)鐵路技術(shù)人員隊(duì)伍逐步擴(kuò)大，各鐵路所雇用的洋員逐漸減少，本土化的技術(shù)人員已可以承擔(dān)起鐵路建設(shè)的責(zé)任。技術(shù)人才培養(yǎng)、使用的主導(dǎo)權(quán)完全控制在中央政府手中，并將技術(shù)人員納入官僚體系之中，形成了技監(jiān)、技正、技士等技術(shù)官秩。他們既在諸如技術(shù)室、鐵路技術(shù)委員會(huì)這樣的專業(yè)性技術(shù)管理機(jī)構(gòu)行使行政權(quán)限，也可以成為路政、機(jī)務(wù)及各直屬路局的行政長(zhǎng)官。技術(shù)官僚成為新型文官的構(gòu)成部分，行使行政管理和技術(shù)管理雙重職能。
三、技術(shù)官僚與鐵路管理集權(quán)化制度的推進(jìn)
1916年10月，交通部召開(kāi)全國(guó)交通會(huì)議。交通部參事陸夢(mèng)熊為會(huì)議議長(zhǎng)，技監(jiān)詹天佑為副議長(zhǎng)。12月2日會(huì)議開(kāi)幕，交通部部長(zhǎng)許世英及議長(zhǎng)陸夢(mèng)熊說(shuō)明會(huì)議宗旨及希望，副議長(zhǎng)詹天佑主持會(huì)議討論，代表會(huì)員致辭，闡明了會(huì)議的意義：“總長(zhǎng)對(duì)于交通四大政，力求進(jìn)步，故有交通會(huì)議召集，誠(chéng)為交通界放一異采。蓋集路電郵航四項(xiàng)辦事人員聚晤一堂，實(shí)交通一部分第一次創(chuàng)舉也，會(huì)員等得以躬逢其盛，欽慰莫可名言。”B42 會(huì)議討論的范圍包括路政、郵政、電政、航政、交通教育和交通行政等六個(gè)方面。這次會(huì)議是第一次以交通技術(shù)人員為主體的專業(yè)性會(huì)議。會(huì)議通過(guò)了《擬請(qǐng)組織全國(guó)路線測(cè)勘隊(duì)案》《擬請(qǐng)?jiān)O(shè)立總調(diào)車處案》《擬請(qǐng)各路設(shè)立商務(wù)調(diào)查員案》《擬請(qǐng)籌資自辦枕木案》《擬請(qǐng)及時(shí)擴(kuò)充航政案》等5個(gè)議案，對(duì)鐵路勘測(cè)、修筑、運(yùn)營(yíng)都提出了具體的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和管理規(guī)范。26日，會(huì)議閉幕，詹天佑代表全體會(huì)員致辭稱：“會(huì)員等管蠡之見(jiàn)，甚望總次長(zhǎng)采擇施行，會(huì)員等尤愿實(shí)心任事。”B43 這是中國(guó)近代交通史上的一次重要會(huì)議，體現(xiàn)出交通界的技術(shù)官僚對(duì)于鐵路技術(shù)進(jìn)步的熱心和努力。
近代中國(guó)鐵路大多是借款修筑的，由于債權(quán)國(guó)不同，各地路軌、橋梁、機(jī)車車輛等的標(biāo)準(zhǔn)相差很大，中國(guó)自辦鐵路的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)也不盡一致。民初，交通部即開(kāi)始通過(guò)制訂各種規(guī)章，頒行各種鐵路標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行新的會(huì)計(jì)則例，推行統(tǒng)一的聯(lián)運(yùn)核算制度，網(wǎng)羅技術(shù)人員，使得中央的鐵路行政管理部門具備了技術(shù)上的優(yōu)勢(shì)。這種優(yōu)勢(shì)使得地方性鐵路難以完全脫離中央獨(dú)立發(fā)展。
清末以來(lái)，因債權(quán)國(guó)的關(guān)系，各條鐵路會(huì)計(jì)制度也不盡相同。1912年，我國(guó)自辦鐵路——京張鐵路進(jìn)行會(huì)計(jì)制度改革，開(kāi)始采用西式簿記法，并呈請(qǐng)交通部批準(zhǔn)試行。這是北洋政府時(shí)期最早的一次特別會(huì)計(jì)改革。1913年3月，京漢鐵路會(huì)辦王景春倡議建立統(tǒng)一鐵路會(huì)計(jì)制度。B44 經(jīng)交通部批準(zhǔn)，成立“統(tǒng)一鐵路會(huì)計(jì)委員會(huì)”，由前路政局局長(zhǎng)葉恭綽任會(huì)長(zhǎng)，王景春任副會(huì)長(zhǎng)，籌劃鐵路會(huì)計(jì)改革。“本會(huì)舉派各員，半系畢業(yè)在西洋會(huì)計(jì)財(cái)政專家，半系部中及路上之員司兼任，而各路總會(huì)計(jì)華洋各員均任為本會(huì)參訂員，以便公同討論，從事改革。”B45 1916年以后的統(tǒng)一鐵路會(huì)計(jì)統(tǒng)計(jì)委員會(huì)，有兩種組織形式：一種是所謂常務(wù)委員會(huì)，由當(dāng)時(shí)交通部的高級(jí)會(huì)計(jì)人員兼任及聘派的會(huì)計(jì)顧問(wèn)等人專任，總?cè)藬?shù)約六七人，日常辦理或會(huì)商一切工作，起主要作用;一種是全體會(huì)議，由常務(wù)委員、交通部的會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門主管和各鐵路管理局的會(huì)計(jì)處長(zhǎng)等有關(guān)人員參加，討論常務(wù)委員會(huì)交議的修訂或制訂的各種規(guī)章制度和各鐵路會(huì)計(jì)處提出的議案。B46 委員會(huì)派員赴各鐵路考察，并聘請(qǐng)美國(guó)專家亨利·亞當(dāng)斯(Henry C.Adams)為顧問(wèn)，制定了改良會(huì)計(jì)的十項(xiàng)則例。這些則例基本上統(tǒng)一了各路的會(huì)計(jì)科目及會(huì)計(jì)核算方法。1917年，交通部頒布《國(guó)有鐵道會(huì)計(jì)法》《國(guó)有鐵道會(huì)計(jì)規(guī)程》及《路政會(huì)計(jì)規(guī)則》等，進(jìn)一步明確特別會(huì)計(jì)的性質(zhì)和科目分類、收支程序、款項(xiàng)存放、統(tǒng)計(jì)報(bào)告、盈虧結(jié)算撥補(bǔ)的方法。B47 對(duì)于這套會(huì)計(jì)制度，時(shí)人視為鐵路財(cái)政獨(dú)立的關(guān)鍵制度，其“均本諸各國(guó)之經(jīng)驗(yàn)，鑒于本國(guó)之事實(shí)，作根本之計(jì)劃，為未雨之綢繆。此會(huì)計(jì)科目一經(jīng)厘定，于路事之或優(yōu)或劣，辦事人之孰費(fèi)之孰省，不難一目了然”。B48
鐵路技術(shù)管理是鐵路部門發(fā)展水平和自主能力的基本指標(biāo)，對(duì)于近代中國(guó)而言，鐵路技術(shù)、路權(quán)還會(huì)延伸到中外關(guān)系、產(chǎn)業(yè)管理政策層面。具體而言，其歷史演變進(jìn)程至少形成兩條主線：一是路權(quán)的自主與集中，包含著從西方列強(qiáng)手中逐步收回鐵路管理權(quán)和建設(shè)權(quán)，并形成以國(guó)有鐵路為主、以中央專部管理制度為基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)體系的進(jìn)程;二是鐵路技術(shù)和管理的自主化程度逐步提高，包含著從技術(shù)輸入、人才培養(yǎng)到形成專業(yè)化的管理制度、路線規(guī)劃、建筑和設(shè)備生產(chǎn)能力提高的過(guò)程。
清末民初，列強(qiáng)通過(guò)提供貸款和直接投資等方式，控制了中國(guó)鐵路的建筑與經(jīng)營(yíng)，鐵路成為列強(qiáng)控制中國(guó)的重要工具，路權(quán)喪失被視為國(guó)權(quán)被侵害的最重要表現(xiàn)。對(duì)外債的過(guò)分依賴是路權(quán)喪失的根源，鐵路人才的匱乏導(dǎo)致借何國(guó)之款，則用何國(guó)之人，是路權(quán)喪失的直接體現(xiàn)。受經(jīng)濟(jì)民族主義思想的影響，近代中國(guó)一直在尋求沖破列強(qiáng)控制中國(guó)鐵路建設(shè)的途徑，資金、技術(shù)上的自主化始終是兩個(gè)核心目標(biāo)。清末的收回路權(quán)運(yùn)動(dòng)、商辦鐵路公司的興起，京漢、正太、膠濟(jì)鐵路的贖回，中國(guó)自主建設(shè)的浙贛、粵漢、湘桂、隴海等鐵路，以交通大學(xué)為主體的鐵路技術(shù)人才培養(yǎng)教育體系的成型，鐵路技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，鐵路規(guī)劃、勘測(cè)和技術(shù)管理能力的提高，初具鐵路機(jī)械設(shè)備的制造能力，等等，均是鐵路技術(shù)自主化實(shí)踐的成果。中國(guó)科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì)編纂的《中國(guó)科技技術(shù)專家傳略(工程技術(shù)編交通卷)》中稱，中華人民共和國(guó)成立前，“鐵路科技還是有不少進(jìn)展，增育了一批科技干部和出色專家，為以后的發(fā)展創(chuàng)造了條件。”B49 近代鐵路技術(shù)自主化程度的提高，伴隨鐵路技術(shù)人才隊(duì)伍的本土化和產(chǎn)業(yè)行政管理體系技術(shù)官僚體系的初步成形。鐵路技術(shù)自主化所衍生的路權(quán)嬗變，也是近代中國(guó)集權(quán)化政治的構(gòu)成要素之一。從更宏觀的層面而言，鐵路無(wú)疑是現(xiàn)代國(guó)家形成的促動(dòng)因素，技術(shù)在其中擔(dān)當(dāng)了關(guān)鍵的角色。
此外，專業(yè)性技術(shù)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)立，使得中央與地方在專業(yè)化管理能力方面形成了巨大差異，中央部門的技術(shù)優(yōu)勢(shì)有效地遏制了地方對(duì)鐵路管理進(jìn)行分權(quán)的勢(shì)頭。地方政府難以跨越鐵路技術(shù)這一門檻，不得不屈居于中央政府之下。當(dāng)然，發(fā)揮這種優(yōu)勢(shì)的前提是中央政府具有集權(quán)能力。若出現(xiàn)政治空間的地方分離態(tài)勢(shì)，這種技術(shù)約束對(duì)于地方而言意義并不顯著。近代中國(guó)，中央政府實(shí)現(xiàn)對(duì)鐵路技術(shù)的壟斷性控制經(jīng)歷了一個(gè)較為漫長(zhǎng)的過(guò)程，而基于技術(shù)官僚的中央集權(quán)制管理體制的逐步成型，在中央與地方關(guān)系變動(dòng)中的價(jià)值是不容忽視的。伴隨著近代鐵路技術(shù)自主化程度的提高，鐵路技術(shù)人才隊(duì)伍的本土化和產(chǎn)業(yè)行政管理體系技術(shù)官僚體系初步成形。從現(xiàn)代民族國(guó)家的構(gòu)成而言，有諸多現(xiàn)代性要件，最為基本的是政治權(quán)威的集中化，這部分得益于發(fā)達(dá)的通訊與交通工具的應(yīng)用。鐵路以壟斷社會(huì)化的形式，有助于建立專業(yè)技術(shù)程度化高、非人格化的官僚體系，這顯然是近代國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的管理體制所需要的。近代中國(guó)的不同時(shí)段中，朝野對(duì)鐵路在救國(guó)和治國(guó)的工具性認(rèn)識(shí)，與其說(shuō)是對(duì)技術(shù)政治的自覺(jué)認(rèn)知，倒不如說(shuō)是源于對(duì)集權(quán)政治文化危機(jī)的一種擔(dān)憂;鐵路建設(shè)、規(guī)劃和集權(quán)化的管理體制，是順應(yīng)傳統(tǒng)的文化理念的產(chǎn)物。
四、技術(shù)官僚制度中的政治文化
從政治文化的角度而言，中國(guó)集權(quán)主義觀念始終存在著，國(guó)家行政權(quán)(包括對(duì)鐵路的控制權(quán))無(wú)論在象征意義上或?qū)嵸|(zhì)上都應(yīng)集中于中央政府。在觀念層次和政策層次上，均有兩種趨向：一是公共利益只有通過(guò)中央權(quán)力才能實(shí)現(xiàn)，中央權(quán)力能將私利性行動(dòng)引向集體目標(biāo);二是中央依靠掌握現(xiàn)代工程技術(shù)的官僚可以使政府最大限度地實(shí)現(xiàn)公正和理性。政府體制內(nèi)的技術(shù)專家能夠最有效地動(dòng)員私人利益，使之為國(guó)家的集體目標(biāo)服務(wù)。B50 從文化角度講，技術(shù)官僚的存續(xù)基礎(chǔ)在于他們是合乎政治目標(biāo)和治理結(jié)構(gòu)的技術(shù)合理性的載體，所謂技術(shù)合理性乃是體現(xiàn)在承續(xù)傳統(tǒng)政治文化的知識(shí)與運(yùn)作模式之中，其最為顯性的表現(xiàn)則是技術(shù)官僚如何嵌入具有不同政治文化傳統(tǒng)的政治變革和治國(guó)模式的轉(zhuǎn)換過(guò)程之中。
政治的變革及所謂革命對(duì)專業(yè)性的技術(shù)官僚的影響是有限的，其對(duì)產(chǎn)業(yè)則具有實(shí)質(zhì)性作用。B51 日本在明治前期工程教育的最大特點(diǎn)是將發(fā)展重心放在高級(jí)工程技術(shù)人才的培養(yǎng)上。無(wú)論是工部省系統(tǒng)的工部大學(xué)校還是文部省系統(tǒng)的東京大學(xué)，主要培養(yǎng)的是政府部門技術(shù)官僚及國(guó)營(yíng)工礦企業(yè)的高級(jí)技術(shù)管理人員，而非基層技術(shù)人員。B52 晚清時(shí)期，中國(guó)也是以高級(jí)技術(shù)人員的培養(yǎng)為重點(diǎn)，郵傳部創(chuàng)辦交通傳習(xí)所畢業(yè)學(xué)生成為各鐵路最早的高層管理人員。B53 民國(guó)以后，赴美及日本留學(xué)的中國(guó)工程師日漸增多。1928年，各路員司出身交大三校者有700余人，“雖然僅占各路職員總數(shù)的百分之三、四，但是多已躋身領(lǐng)導(dǎo)階層。”1925年時(shí)，國(guó)有各路共有外籍職員378人，至1935年時(shí)，僅剩59人，且多為借款合同中所規(guī)定的?？梢?jiàn)本國(guó)高級(jí)技術(shù)人員的增多，在很大程度促進(jìn)了鐵路行業(yè)管理的專業(yè)精神的興起。B54
中央政府對(duì)鐵路技術(shù)與標(biāo)準(zhǔn)的控制，反映出一種產(chǎn)業(yè)政策背后的政治文化，“除了將國(guó)家利益視為最高利益的國(guó)家技術(shù)專家之外，沒(méi)人能在鐵路規(guī)劃中承擔(dān)如此關(guān)鍵的角色。”B55 這與19世紀(jì)的法國(guó)一樣，“法國(guó)就決定國(guó)家的技術(shù)官員必須承擔(dān)起規(guī)劃整個(gè)鐵路各級(jí)系統(tǒng)的職責(zé)，并且從那時(shí)起，就否決了私人參與者和地方政府參與規(guī)劃鐵路的資格。”B56 在法國(guó)，“主要的利益集團(tuán)是由國(guó)家工程干部成員組成的，最初是為了滿足國(guó)王的軍事需要而設(shè)立的。在君主政體和共和政體下是一樣的，由技術(shù)專家構(gòu)成的精英群體主導(dǎo)了鐵路融資辯論。他們的興趣是促進(jìn)鐵路事業(yè)的發(fā)展，但推動(dòng)設(shè)立了一個(gè)獨(dú)立的國(guó)家體系，并且維持在他們的控制之下。”B57
近代中國(guó)雖然形成了從職業(yè)教育、高等教育到留學(xué)教育比較完整的鐵路技術(shù)教育系統(tǒng)，但鐵路技術(shù)人才總體上是匱乏的，未能形成真正意義上的技術(shù)官僚集團(tuán)，占據(jù)鐵路行政管理高位的不是技術(shù)官僚，仍然是政治官僚，如盛宣懷、梁士詒、曹汝霖、葉恭綽、孫科等。像詹天佑、凌鴻勛等鐵路技術(shù)專家，雖然擔(dān)任了一定的行政職務(wù)，但他們對(duì)中國(guó)鐵路不具有決定性影響。B58 有些長(zhǎng)期從事鐵路管理的官僚成為鐵路行業(yè)的主導(dǎo)者，他們借助技術(shù)專家，形成有專業(yè)背景的“路界”社會(huì)群體。因而，技術(shù)官僚隊(duì)伍在組織程度提高的同時(shí)，也具有不純粹性。不少技術(shù)人員從政心切，“謗者以為外國(guó)之技術(shù)專家，無(wú)不講求學(xué)問(wèn)，故終身手不釋卷，著述宏富，中國(guó)之技術(shù)專家，多假此途徑以做官，故疲精神于薄書(shū)衙參，所學(xué)久荒，不求進(jìn)益，更何心得之可言。”B59 正如有論者所指出的，相對(duì)于政治官僚而言，技術(shù)官僚會(huì)將“專業(yè)性”放置在“政治性”之上，讓“技術(shù)理性”(Technical Rationality )成為制定政策的指導(dǎo)原則。相對(duì)于知識(shí)分子而言，技術(shù)官僚又會(huì)考慮政治的現(xiàn)實(shí)性，技術(shù)官僚可能在政治上與政治官僚形成一種“依附”或“庇護(hù)”關(guān)系。B60 在北洋時(shí)期，技術(shù)官僚的專業(yè)認(rèn)同感及其與政治官僚的關(guān)系，可以通過(guò)專業(yè)性社團(tuán)的組成與運(yùn)用呈現(xiàn)出來(lái)，這類團(tuán)體最具代表性和影響力的自然是中華全國(guó)鐵路協(xié)會(huì)。他們通過(guò)社團(tuán)的方式，以其專業(yè)性知識(shí)和才能構(gòu)建所謂路界中堅(jiān)的形象。同時(shí)，他們以本土化技術(shù)專家的身份在維持路權(quán)等方面，為中外交涉提供輿論上的支持，而這恰恰是建立政治權(quán)威和新的行業(yè)治理制度最為重要的基礎(chǔ)。
中華全國(guó)鐵路協(xié)會(huì)是民國(guó)時(shí)期影響甚為廣泛的行業(yè)性社會(huì)團(tuán)體。它成立于1912年6月，由梁士詒、葉恭綽、關(guān)庚麟B61 、詹天佑等人發(fā)起。該會(huì)主要吸納鐵路系統(tǒng)“曾任及現(xiàn)任職事者，與專門畢業(yè)人員，及財(cái)產(chǎn)事業(yè)與鐵路有關(guān)系者”。B62 因?yàn)槠浜诵娜宋锪菏吭r、葉恭綽等人也是交通系的核心成員，因而，鐵路協(xié)會(huì)與交通系存在著交叉關(guān)系，是交通系主要成員得以聚合的平臺(tái)。從鐵路協(xié)會(huì)的組織功能和實(shí)際運(yùn)作來(lái)看，它并非與特定的政治派系相伴而生，其專業(yè)性逐漸突顯，政治功能日益淡化。B63 從組織功能而言，專業(yè)分工與行政管理的現(xiàn)代性需求，促進(jìn)了技術(shù)官僚的產(chǎn)生和發(fā)展，也促使專業(yè)人員加強(qiáng)橫向聯(lián)系。為了專業(yè)發(fā)展，為了加強(qiáng)相互間的信息交流，組成了獨(dú)立于他們?cè)诠倭艡C(jī)構(gòu)中的等級(jí)職位的專業(yè)行會(huì)。B64 另一方面，鐵路協(xié)會(huì)與鐵路管理體系中央集權(quán)體制是相契合的，其組織運(yùn)行的主軸是居于中央一級(jí)管理部門的高級(jí)技術(shù)官僚。孫中山也曾對(duì)以技術(shù)人才為主體的鐵路協(xié)會(huì)寄予厚望。“各出其經(jīng)驗(yàn)及專長(zhǎng)以經(jīng)營(yíng)之，鄙人可決中華民國(guó)為最富最強(qiáng)之國(guó)，亦可決中華民國(guó)為地球上最有名、最富強(qiáng)之國(guó)。”B65
鐵路協(xié)會(huì)與近代其他專業(yè)性或行業(yè)性的社會(huì)團(tuán)體存在著微妙的差異。它與近代商會(huì)、同業(yè)公會(huì)等整合性功能性強(qiáng)的團(tuán)體存在明顯差別，也與中國(guó)科學(xué)社、中國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)社的學(xué)術(shù)研究團(tuán)體存在著一定的距離。其功能主要表現(xiàn)在加強(qiáng)行業(yè)內(nèi)成員之間聯(lián)誼，并通過(guò)核心成員所構(gòu)筑的社會(huì)權(quán)力網(wǎng)絡(luò)擴(kuò)大“路界”的社會(huì)影響力。鐵路協(xié)會(huì)是以專業(yè)人員為基礎(chǔ)的行業(yè)團(tuán)體，形成遍布全國(guó)的組織網(wǎng)絡(luò)，其基礎(chǔ)在于中央政府對(duì)技術(shù)官僚的全面掌控，地方政府基本上失去了話語(yǔ)權(quán)。這一組織通過(guò)聯(lián)結(jié)業(yè)內(nèi)技術(shù)人員，可以確保中央政府對(duì)鐵路的全面掌控。政局穩(wěn)定時(shí)，中央政府通過(guò)這些技術(shù)官僚實(shí)行各項(xiàng)改革，不斷規(guī)范和完善各項(xiàng)鐵路管理制度，提高鐵路建設(shè)和運(yùn)營(yíng)效率。當(dāng)中央政府控制力下降，地方坐大時(shí)，這些專業(yè)骨干可以有效抵制地方勢(shì)力對(duì)鐵路的沖擊，維持鐵路運(yùn)轉(zhuǎn)。該協(xié)會(huì)有各省分會(huì)，與地方政府并沒(méi)有直接的關(guān)系。正是由于中央政府的支持，與同時(shí)期其他鐵路類協(xié)會(huì)相比，其影響力更大，存續(xù)時(shí)間更長(zhǎng)。在鐵路協(xié)會(huì)內(nèi)部，梁士詒、葉恭綽和關(guān)庚麟等核心人物的權(quán)威不斷得到鞏固。盡管他們并沒(méi)有完全將鐵路協(xié)會(huì)作為獲得政治利益或行業(yè)利益的工具，這些“路界”權(quán)威型人物對(duì)協(xié)會(huì)的控制是實(shí)質(zhì)性的，客觀上這種外圍組織也成為他們政治地位的支撐力量。
鐵路協(xié)會(huì)基于產(chǎn)業(yè)行政和技術(shù)管理的集中性，將構(gòu)建社會(huì)話語(yǔ)權(quán)的運(yùn)作機(jī)制和集體意志的傳播渠道結(jié)合起來(lái)，呈現(xiàn)出介于行業(yè)協(xié)會(huì)與同業(yè)公會(huì)之間的過(guò)渡形態(tài)，它既沒(méi)有像同業(yè)公會(huì)那樣可以進(jìn)行行業(yè)自律，也不具備行業(yè)協(xié)會(huì)的行業(yè)管理功能。鐵路協(xié)會(huì)顯然是作為行業(yè)行政管理的協(xié)同性外圍組織而存在，并借助“路界”這一以技術(shù)人員為核心的行業(yè)力量服務(wù)于以中央政府為主體的管理體制，其組織形態(tài)及結(jié)構(gòu)與鐵路產(chǎn)業(yè)集權(quán)化和網(wǎng)絡(luò)化管理體制是相契合的。若從中央與地方的關(guān)系上講，鐵路協(xié)會(huì)成為中央交通行政部門強(qiáng)化控制行業(yè)網(wǎng)絡(luò)的工具后，地方很難獲得行政體系之外的行業(yè)團(tuán)體的支撐。透過(guò)這一以技術(shù)官僚為主體的鐵路組織，呈現(xiàn)出產(chǎn)業(yè)行政管理中技術(shù)支持和政治背景相參雜的特性。
① 馬樂(lè)、胡新和：《清代新式技術(shù)官僚群體初探》，《自然辯證法通訊》2011年第5期;龔育之：《中國(guó)的現(xiàn)代化技術(shù)革命和社會(huì)革命的結(jié)合——聯(lián)系鐵路修筑的一個(gè)歷史考察》，《自然辯證法通訊》1986年第5期;〔法〕巴斯蒂·布律吉埃爾：《近代中國(guó)新興技術(shù)精英：工程師的培養(yǎng)及其政治表現(xiàn)1866-1912》，江穗春譯，載“政治精英與近代中國(guó)”國(guó)際學(xué)術(shù)討論會(huì)集，2012年，第5-24頁(yè);徐蘇斌：《清末四川與日本的交往之研究——留日的鐵路留學(xué)生、雇傭日本技術(shù)者與成都“辛亥秋保路死事紀(jì)念碑”》，載張復(fù)合主編：《建筑史論文集》第13輯，北京：清華大學(xué)出版社，2000年，第46-62頁(yè)。
② 〔阿根廷〕勞爾·普雷維什：《外國(guó)資本主義：危機(jī)與改造》，蘇振興、袁興昌譯，北京：商務(wù)印書(shū)館，2015年，第195頁(yè)。
?、?楊文華：《技術(shù)官僚的公共角色構(gòu)建》，《理論探討》2010年第3期。
④ 蔡元培：《記三十六以前之南洋公學(xué)特班》，載《交通大學(xué)四十周年紀(jì)念特刊》，交通大學(xué)，1936年，第49頁(yè)。
?、?朱從兵：《張之洞與蘆漢鐵路的建設(shè)》，載朱從兵：《中國(guó)近代鐵路史新探：朱從兵自選集》，蘇州：蘇州大學(xué)出版社，2014年，第77頁(yè)。
?、?吳蔭培，1890年探花及第，授職翰林院編修。歷任京兆試、禮部試、建鄉(xiāng)試考官。光緒三十二年“自備資斧，觀政日本”?；貒?guó)后，創(chuàng)辦女子師范幼稚園、水產(chǎn)農(nóng)林講習(xí)所等。本文記1906年事，見(jiàn)王勤謨編《近代中日文化交流先行者：王惕齋》，寧波：寧波出版社，2011年，第48-49頁(yè)。
?、?《學(xué)部官報(bào)》第158期，1911年7月6日，璩鑫圭、童富勇、張守智編：《中國(guó)近代教育史資料匯編 實(shí)業(yè)教育師范教育》，上海：上海教育出版社，2007年，第151-156頁(yè)。
⑧ B12 B13張毅、易紫：《中國(guó)鐵路教育的誕生和發(fā)展(1871-1949)》，成都：西南交通大學(xué)出版社，1996年，第168、101、105頁(yè)。
?、?⑩ B11 王樹(shù)槐：《清末鐵路人才問(wèn)題》，《臺(tái)灣師范大學(xué)歷史學(xué)報(bào)》1981年第9期。
B14 B54張瑞德：《近代中國(guó)的技術(shù)轉(zhuǎn)移——以鐵路事業(yè)為例(1876-1937)》，《歷史月刊》第17期，1989年。
B15阮忠仁：《清末民初農(nóng)工商機(jī)構(gòu)的設(shè)立——政府與經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化關(guān)系之檢討(1903-1916)》，臺(tái)北：臺(tái)灣師范大學(xué)，1988年，第203頁(yè)。阮忠仁指出，實(shí)際上清末曾要求廷試游學(xué)生分赴各省服務(wù)。民初以來(lái)，則沒(méi)有硬性規(guī)定。一些學(xué)生即便不被中央官署錄用，也會(huì)在京候差。
B16《郵部物色鐵路人才》，《滬報(bào)》1907年4月22日，第8版。
B17《本校卅四周年紀(jì)念會(huì)校長(zhǎng)訓(xùn)詞》，《交大三日刊》第41號(hào)，1930年4月2日。
B18實(shí)際上，中國(guó)傳統(tǒng)行政體系中也有一部分技術(shù)官僚，只是他們的專業(yè)知識(shí)源于經(jīng)驗(yàn)的傳授與積累，缺乏系統(tǒng)的專業(yè)教育經(jīng)歷。有學(xué)者認(rèn)為，18世紀(jì)的中國(guó)確實(shí)有著一批“技術(shù)官僚”，他們的“技術(shù)”不是來(lái)自學(xué)校，而是官僚生涯的歷練，從他們身上，我們看到了“政務(wù)”與“技術(shù)”的統(tǒng)一。也正是這樣一個(gè)“精英”群體，將18世紀(jì)的中國(guó)推向了“盛世”。所以，“技術(shù)官僚”所掌握的有關(guān)國(guó)政民生的糧、鹽、河、漕等“專業(yè)技術(shù)”，正是根植于儒學(xué)“修身齊家治國(guó)平天下”為宗旨的經(jīng)世致用的大學(xué)問(wèn)。參見(jiàn)劉鳳云：《權(quán)力運(yùn)行的軌跡：17-18世紀(jì)中國(guó)的官僚政治》，北京：黨建讀物出版社，2013年，第169、171頁(yè)。
B19《中國(guó)鐵路建設(shè)史》編委會(huì)編著：《中國(guó)鐵路建設(shè)史》，北京：中國(guó)鐵道出版社，2003年，第701頁(yè)。
B20謝彬：《中國(guó)鐵道史》上，北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2015年，第190-191頁(yè)。
B21周秋光編：《熊希齡集》(5)，長(zhǎng)沙：湖南人民出版社，2008年，第242頁(yè)。
B22 B23 B27 B31 B32 B36 B37 B38 B39 B40 B53交通部、鐵道部交通史編纂委員會(huì)編：《交通史總務(wù)編》第1冊(cè)，交通部總務(wù)司，1936年，第38-39、82、579、579、91、111、128-129、129-130、107-108、159-160、332-333頁(yè)。
B24汪林茂主編：《浙江辛亥革命史料集》第2卷，“民族主義與愛(ài)國(guó)主義運(yùn)動(dòng)”，杭州：浙江古籍出版社，2013年，第315頁(yè)。
B25《羅國(guó)瑞：中國(guó)鐵路建設(shè)的先驅(qū)》，《東江時(shí)報(bào)》2010年10月17日。
B26平政院關(guān)于羅國(guó)瑞等狀訴交通部撤退部員案裁判書(shū)，中國(guó)第二歷史檔案館平政院檔案，檔號(hào)一00五-150。
B28《臨時(shí)政府公報(bào)》1912年3月30日，第52號(hào)。
B29《政府公報(bào)》1920年12月，第1724號(hào)，第78頁(yè)。
B30交通部、鐵道部交通史編纂委員會(huì)編：《交通史路政編》第15冊(cè)，交通部總務(wù)司，1935年，第757-771頁(yè)。
B33交通部、鐵道部交通史編纂委員會(huì)編：《交通史總務(wù)編》第1冊(cè)，第104頁(yè)。王斌在《北洋交通部鐵路技術(shù)委員會(huì)標(biāo)準(zhǔn)化工作述評(píng)》，《工程研究——跨學(xué)科視野中的工程》2016年第6期中，詳細(xì)梳理了鐵路技術(shù)委員會(huì)的會(huì)議活動(dòng)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化工作成果，并強(qiáng)調(diào)，“技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化工作是北洋交通部統(tǒng)一鐵路管理的內(nèi)容之一，交通部由鐵路會(huì)計(jì)入手，接著推行鐵路聯(lián)運(yùn)，進(jìn)而解決技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題。”
B34金士宣：《鐵路運(yùn)輸學(xué)》，上海：商務(wù)印書(shū)館，1948年，第51頁(yè)。
B35淩鴻勛口述，沈云龍?jiān)L問(wèn)，林能士、藍(lán)旭男記錄：《淩鴻勛口述自傳》，長(zhǎng)沙：湖南教育出版社，2011年，第22頁(yè)。
B41葉恭綽：《遐庵匯稿》，載《民國(guó)叢書(shū)》第二編(94)綜合類，上海：上海書(shū)店，1990年，第54-55頁(yè)。
B42 B43交通部、鐵道部交通史編纂委員會(huì)編：《交通史總務(wù)編》第5冊(cè)，交通部總務(wù)司，1936年，第109、112頁(yè)。
B44曾鯤化：《中國(guó)鐵路史》，載沈云龍主編《近代中國(guó)史料叢刊》第98輯，臺(tái)北：文海出版社，1973年，第460頁(yè)。
B45 B48中國(guó)會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)會(huì)計(jì)史料編寫組編：《中國(guó)會(huì)計(jì)史料選編》，“中華民國(guó)時(shí)期”，南京：江蘇古籍出版社，1990年，第1595頁(yè)。
B46吳君實(shí)：《解放前我國(guó)鐵路會(huì)計(jì)史實(shí)簡(jiǎn)介》，載《立信會(huì)計(jì)選輯》第6輯，上海：立信會(huì)計(jì)圖書(shū)用品社，1987年，第52頁(yè)。
B47宋麗智：《民國(guó)會(huì)計(jì)思想研究》，武漢：武漢大學(xué)出版社，2009年，第52頁(yè)。
B49中國(guó)科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì)：《中國(guó)科技技術(shù)專家傳略(工程技術(shù)編交通卷)》，北京：中國(guó)鐵道出版社，1995年，第4頁(yè)。
B50 B51 B55 B56 B57〔美〕弗蘭克·道賓：《打造產(chǎn)業(yè)政策——鐵路時(shí)代的美國(guó)、英國(guó)和法國(guó)》，張網(wǎng)成、張海東譯，上海：上海人民出版社，2008年，第81、83、33、34、50頁(yè)。
B52參見(jiàn)〔日〕林武：《技術(shù)與社會(huì)——日本技術(shù)發(fā)展的考察》，張建、金海石譯，北京：東方出版社，1989年;〔德〕Walter Kaiser Wolfgang Kong主編：《工程師史：一種延續(xù)六千年的職業(yè)》，顧士淵、孫玉華、胡春春、周慶譯，北京：高等教育出版社，2008年。
B58祝曙光：《近代鐵路技術(shù)向日本的轉(zhuǎn)移——兼與中國(guó)鐵路技術(shù)引進(jìn)的比較》，載中國(guó)中外關(guān)系史學(xué)會(huì)、河北師范大學(xué)歷史文化學(xué)院主辦：《中國(guó)中外關(guān)系史學(xué)會(huì)第九屆會(huì)員代表大會(huì)暨“歷史上中外文化的和諧與共生”學(xué)術(shù)研討會(huì)論文集》，2013年，第611-612頁(yè)。
B59不朽：《為我國(guó)鐵路技術(shù)家進(jìn)一言》，《鐵路協(xié)會(huì)月刊》1933年第7期。
B60段偉紅：《技術(shù)官僚的“譜系、“派系”與“部系”——對(duì)西方“中國(guó)高層政治研究”相關(guān)文獻(xiàn)的批判性重建》，《清華大學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第3期。
B61梁士詒、葉恭綽、關(guān)庚麟等人并不能算嚴(yán)格意義的技術(shù)官僚，他們沒(méi)有接受專業(yè)教育，但長(zhǎng)期在鐵路管理部門任職，逐漸具備技術(shù)官僚的某些特征，具有行業(yè)管理的專長(zhǎng)。
B62《中華全國(guó)鐵路協(xié)會(huì)發(fā)起人馮元鼎、朱啟鈐、詹天佑、葉恭綽、權(quán)量呈交通部文(附簡(jiǎn)章)》，《政府公報(bào)》第19號(hào)，1912年5月19日。
B63馬陵合：《北洋時(shí)期中華全國(guó)鐵路協(xié)會(huì)研究》，《史林》2009年第3期。
B64〔美〕藍(lán)志勇：《行政官僚與現(xiàn)代社會(huì)》，廣州：中山大學(xué)出版社，2003年，第173頁(yè)。
B65黃彥編注：《論民生主義與社會(huì)主義》，廣州：廣東人民出版社，2008年，第66頁(yè)。
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文章名稱：北洋時(shí)期技術(shù)官僚在產(chǎn)業(yè)行政中的定位
