基層水利是指界定在縣級(jí)以下的水利，包括縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)。 內(nèi)容涉及水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理、水利體制機(jī)制建設(shè)、水利組織與能力建設(shè)等，其主要特點(diǎn)是基礎(chǔ)性、公益性、服務(wù)性、艱巨性。 其主要特點(diǎn)是：工作范圍廣、體量大、直接服務(wù)群眾； 較強(qiáng)的業(yè)務(wù)綜合性和專業(yè)性； 項(xiàng)目類型多，性質(zhì)復(fù)雜； 空間差異性強(qiáng)，問(wèn)題因地而異。
1 基層水利發(fā)展?fàn)顩r
從基層水利發(fā)展?fàn)顩r看，我國(guó)現(xiàn)有小型水庫(kù)8萬(wàn)多座，總庫(kù)容600多億m3,大壩安全達(dá)標(biāo)率為58.75%;小農(nóng)水工程2000余萬(wàn)處，控制有效灌面4.6億畝；小型灌區(qū)4.61億畝，其中自流灌區(qū)（34.5%）,揚(yáng)水灌區(qū)（25.1%）,井灌區(qū)（40.4%）;小型排灌站約37萬(wàn)處；各類涵閘橋約180萬(wàn)處；2011年農(nóng)飲安全工程受益農(nóng)村居民2.66億，集中供水工程受益人口比例占63%.全國(guó)共有基層水利站28170個(gè)，獨(dú)立設(shè)站的有22740個(gè)，占全國(guó)總數(shù)的81%.有獨(dú)立辦公場(chǎng)所的站達(dá)到16602個(gè)，占總數(shù)的58.9%.農(nóng)民用水合作組織7.8萬(wàn)個(gè)（其中在民政部門(mén)登記注冊(cè)的3.1萬(wàn)個(gè)）,管理灌面2.5億畝，約占全國(guó)有效灌面的28%.
2 基層水利的地位與作用
基層水利是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)不可或缺的基礎(chǔ)條件，農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可替代的基礎(chǔ)支撐，農(nóng)村水生態(tài)環(huán)境改善不可分割的保障系統(tǒng)，水利對(duì)糧食增產(chǎn)的貢獻(xiàn)率達(dá)44%,其中小型農(nóng)田水利設(shè)施為37%,基層水利在水利事業(yè)中具有重要的地位和作用，是水利事業(yè)的基礎(chǔ)力量和重要組成部分?；鶎铀苯臃?wù)于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和廣大農(nóng)民，關(guān)系到水利工程效益的充分發(fā)揮，更關(guān)系到農(nóng)民權(quán)益保護(hù)和農(nóng)村的社會(huì)和諧穩(wěn)定。正如原國(guó)務(wù)院副總理回良玉所講：水利工作的根基在基層，服務(wù)對(duì)象在基層，政策落實(shí)更要靠基層。
3 基層水利發(fā)展存在的主要問(wèn)題與原因
目前基層水利發(fā)展存在的主要問(wèn)題：一是在工程設(shè)施方面，工程設(shè)施老化失修、損壞嚴(yán)重；工程配套不全、功能難以發(fā)揮；建設(shè)投入嚴(yán)重不足，運(yùn)行維護(hù)缺少經(jīng)費(fèi)；二是在管理服務(wù)方面，管理職能弱化，工作效率低；任務(wù)重，條件差，待遇低，隊(duì)伍不穩(wěn)；人員年齡老化，文化層次低，專業(yè)水平不高，人才缺乏；三是在政策執(zhí)行方面，執(zhí)法力量薄弱，經(jīng)費(fèi)不足，執(zhí)法難度大，政策落實(shí)不到位。產(chǎn)生這些問(wèn)題的原因是多方面的，主要原因是長(zhǎng)期以來(lái)“重建輕管、重大輕小、重骨干輕配套”的發(fā)展理念，導(dǎo)致基層水利基礎(chǔ)設(shè)施薄弱；定性不準(zhǔn)，沒(méi)有建立起良性運(yùn)行的發(fā)展模式；管理體制沒(méi)有理順，管理責(zé)任得不到落實(shí)；投入機(jī)制未解決，工程建設(shè)維護(hù)資金渠道不暢；政策法規(guī)不完善，發(fā)展缺乏政策保障。
4 基層水利發(fā)展面臨的機(jī)遇與改革面臨的關(guān)鍵問(wèn)題
當(dāng)前我國(guó)處于大規(guī)模加快農(nóng)田水利建設(shè)的新階段，基層水利發(fā)展面臨大好機(jī)遇。一是水資源供需矛盾突出成為可持續(xù)發(fā)展主要瓶頸，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)節(jié)水，灌溉農(nóng)業(yè)發(fā)展要上臺(tái)階，有很大的發(fā)展需求和緊迫性；二是中央高層取得共識(shí)，中央決策部署很明確，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)高度重視，未來(lái)農(nóng)水建設(shè)投入劇增；三是恰逢全面深化改革時(shí)代，國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策指明了方向，農(nóng)村改革創(chuàng)造了有利條件與良好機(jī)遇，以“民辦公助”為特色的投資體制改革措施提供了強(qiáng)有力的資金支持。我國(guó)已出臺(tái)針對(duì)小型農(nóng)田水利工程建設(shè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利組織建設(shè)、農(nóng)村飲水安全工程、水管單位發(fā)展與改革等方面的政策措施，取得一定成效；國(guó)家已安排的多項(xiàng)基層水利財(cái)政公益性支出項(xiàng)目，發(fā)揮了良好的效益；部分地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利管理體制改革與農(nóng)田水利建設(shè)管理機(jī)制的不斷創(chuàng)新，為推動(dòng)基層水利發(fā)展提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。
盡管如此，基層水利在工程建設(shè)、產(chǎn)權(quán)、管護(hù)、監(jiān)督等方面的問(wèn)題尚未得到有效解決?，F(xiàn)階段基層水利的改革發(fā)展還是面臨五大關(guān)鍵問(wèn)題：一是中央政府與地方政府的事權(quán)關(guān)系與財(cái)力分配問(wèn)題。
如何保持財(cái)力與事權(quán)相匹配，保持事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)，構(gòu)建中央政府與地方政府的支出責(zé)任機(jī)制？在資金渠道來(lái)源多元化的現(xiàn)實(shí)情況下如何有效發(fā)揮資金聚合效應(yīng)，建立資金使用機(jī)制？二是政府與農(nóng)民的關(guān)系及政府的作用邊界問(wèn)題。農(nóng)田水利建設(shè)與管理上，如何處理政府與農(nóng)民的關(guān)系，明確政府的作用邊界？如何充分調(diào)動(dòng)種植大戶、農(nóng)場(chǎng)主、農(nóng)民合作社等的積極性？三是市場(chǎng)在農(nóng)業(yè)水資源配置中的作用問(wèn)題。農(nóng)業(yè)水價(jià)改革如何進(jìn)行？如何構(gòu)建農(nóng)業(yè)水價(jià)合理分擔(dān)機(jī)制？在當(dāng)前國(guó)家惠農(nóng)促農(nóng)，大力支持“三農(nóng)”的政策環(huán)境下如何有效解決農(nóng)業(yè)水費(fèi)收繳難問(wèn)題？如何利用農(nóng)用水權(quán)制度創(chuàng)新促進(jìn)農(nóng)業(yè)水資源優(yōu)化配置？四是基層水利管理服務(wù)組織建設(shè)問(wèn)題。認(rèn)識(shí)如何統(tǒng)一？組織性質(zhì)和職能如何界定？實(shí)行何種管理體制？機(jī)構(gòu)如何設(shè)置？采取何種管理機(jī)制和用人機(jī)制？如何建立經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制？五是政策、制度安排與變化中的農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制相適應(yīng)問(wèn)題。如何在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系建設(shè)過(guò)程中，構(gòu)建小型水利工程管護(hù)體制機(jī)制？如何解決水利工程集體受益與土地經(jīng)營(yíng)家庭承包責(zé)任制的矛盾，構(gòu)建小型水利工程的養(yǎng)護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制？
5 解決基層水利改革發(fā)展關(guān)鍵問(wèn)題的對(duì)策探討
解決上述基層水利改革發(fā)展中的關(guān)鍵問(wèn)題首先要正確認(rèn)識(shí)挑戰(zhàn)。目前我國(guó)基層水利工程建設(shè)和管理任務(wù)很重，農(nóng)村勞動(dòng)力嚴(yán)重不足；工程建設(shè)與管理經(jīng)費(fèi)難以充分到位；鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)管理組織力量十分薄弱；基層水利法制建設(shè)滯后。
其次要?jiǎng)?chuàng)新基層水利發(fā)展機(jī)制，厘清政府、市場(chǎng)和農(nóng)民主體三者的關(guān)系。一要明確政府的責(zé)任邊界。政府負(fù)責(zé)編制規(guī)劃、提供公共服務(wù)、建好基礎(chǔ)設(shè)施和保護(hù)環(huán)境。以縣級(jí)農(nóng)田水利建設(shè)規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)整合各類財(cái)政資金，合理劃分中央與地方財(cái)政支出責(zé)任，如中央財(cái)政養(yǎng)事、地方財(cái)政養(yǎng)人。將水管體制改革延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)小型水利工程管理，對(duì)基層水利設(shè)施，做到有人看護(hù)、有人維修、有人管理；二要充分發(fā)揮市場(chǎng)作用。完善融資機(jī)制，引導(dǎo)農(nóng)戶組織和個(gè)人抵押資產(chǎn)或土地流轉(zhuǎn)權(quán)借貸搞農(nóng)水設(shè)施建設(shè)，積極引導(dǎo)社會(huì)資本投入農(nóng)村小水電工程和農(nóng)村水廠建設(shè)。在水利專業(yè)化服務(wù)中引入市場(chǎng)機(jī)制，由政府購(gòu)買服務(wù)。三要充分發(fā)揮農(nóng)民主體的作用。推行受益農(nóng)戶對(duì)工程建設(shè)實(shí)行監(jiān)督的機(jī)制，允許農(nóng)戶獲取產(chǎn)權(quán)收益，使農(nóng)民組織在小型工程管護(hù)、用水管理、水費(fèi)收繳、用水糾紛調(diào)解等方面發(fā)揮決定性作用。
第三健全基層水利管理服務(wù)組織體系，構(gòu)建三位一體、三輪驅(qū)動(dòng)的基層水利管理服務(wù)體系。一要健全基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)，職能界定要處理好流域管理與區(qū)域管理、單一管理和綜合管理的關(guān)系，強(qiáng)化公益性服務(wù)和綜合管理職能，做到定性準(zhǔn)確、職責(zé)清晰、設(shè)置合理、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、精干高效?；鶎铀局饕男兴Y源管理、防汛抗旱、農(nóng)田水利建設(shè)、水利科技推廣等公益性職能和作為縣級(jí)水行政管理職能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的延伸，提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)。對(duì)基層專業(yè)化服務(wù)組織履行管理和指導(dǎo)職能，對(duì)參與基層水利社會(huì)化服務(wù)的經(jīng)濟(jì)組織、企業(yè)、私營(yíng)個(gè)體經(jīng)濟(jì)履行指導(dǎo)和監(jiān)督職能。充分發(fā)揮縣級(jí)水務(wù)局（或水利局）與鎮(zhèn)村之間的橋梁與紐帶作用?；鶎铀?wù)機(jī)構(gòu)改革成效要列入縣級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作年度目標(biāo)責(zé)任考評(píng)體系。二要規(guī)范扶持基層水利專業(yè)化服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)，加強(qiáng)農(nóng)村供水基層服務(wù)隊(duì)伍、基層水利應(yīng)急服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)（如抗旱服務(wù)隊(duì)、防汛搶險(xiǎn)隊(duì)）、小型水利設(shè)施維修隊(duì)伍、農(nóng)村水利施工專業(yè)化隊(duì)伍建設(shè)。充分調(diào)動(dòng)各類農(nóng)村新型主體參與。按照承擔(dān)任務(wù)的公益性強(qiáng)弱，區(qū)分組織的性質(zhì)。如抗旱服務(wù)隊(duì)、農(nóng)村水廠（站）等為事業(yè)性質(zhì)，農(nóng)村水利施工專業(yè)化隊(duì)伍為企業(yè)性質(zhì)。三要加強(qiáng)村級(jí)水利服務(wù)組織建設(shè)，大力發(fā)展農(nóng)民水合作組織，推行農(nóng)民對(duì)斗渠以下的設(shè)施自主管理、自我服務(wù)、互助合作。
第四要加快推進(jìn)基層水利法制建設(shè)，將基層水利工作納入法制化和依據(jù)規(guī)劃管理的軌道。盡快頒布施行“農(nóng)田水利法”、“農(nóng)村水利條例”;加快出臺(tái)“節(jié)水灌溉補(bǔ)償及激勵(lì)辦法”、“灌排工程運(yùn)行費(fèi)用財(cái)政補(bǔ)貼辦法”;強(qiáng)化縣級(jí)農(nóng)田水利建設(shè)規(guī)劃對(duì)項(xiàng)目和資金安排的指導(dǎo)和約束作用，完善和規(guī)范小農(nóng)水工程的后續(xù)管理。落實(shí)農(nóng)村飲水工程用地、用電和稅費(fèi)優(yōu)惠政策，解決我國(guó)農(nóng)村飲水工程普遍運(yùn)行成本高，尤其是電費(fèi)、稅費(fèi)負(fù)擔(dān)重的問(wèn)題。
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文章名稱：縣、鎮(zhèn)、村水利發(fā)展中遇到的問(wèn)題及改革思路
