摘 要：政府補(bǔ)貼是政府基于一定動(dòng)因無償給予企業(yè)的補(bǔ)助。無償?shù)恼a(bǔ)貼打破了企業(yè)獲得收入需付出成本、承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的路徑。同時(shí)，政府補(bǔ)貼會(huì)直接影響企業(yè)的財(cái)務(wù)狀況，形成經(jīng)營優(yōu)勢，破壞競爭中立。通過分析浙江省臺州市的50家上市企業(yè)獲得政府補(bǔ)貼的情況，發(fā)現(xiàn)政府對于國有企業(yè)的補(bǔ)貼一定程度上背離了競爭中立。因此，需要通過法治化的路徑包括補(bǔ)貼對象中立、補(bǔ)貼依據(jù)公開、補(bǔ)貼機(jī)會(huì)均等規(guī)范政府補(bǔ)貼行為，維持企業(yè)間競爭中立的狀態(tài)。
關(guān)鍵詞：競爭中立;政府補(bǔ)貼;上市企業(yè);臺州
中圖分類號：D922.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1671-9255(2019)02-0042-05
《生態(tài)經(jīng)濟(jì)》雜志以“深入讀者、深入產(chǎn)業(yè)”為基本編輯思想，力圖以全球視野，全面關(guān)注和報(bào)道生態(tài)資訊，關(guān)注全球生態(tài)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的熱點(diǎn)事件，喚起全民的生態(tài)意識，傳播生態(tài)經(jīng)濟(jì)知識，引發(fā)社會(huì)各界廣泛矚目，成為領(lǐng)導(dǎo)決策的參謀、企業(yè)家的助手和讀者的益友。
一、引言
競爭中立政策起源于澳大利亞，最初是用于規(guī)制國內(nèi)的國有企業(yè)與非國有企業(yè)之間的平等競爭關(guān)系的制度。在其國際化的過程中被聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)、美國主導(dǎo)的跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定(TPP)所吸納，逐漸發(fā)展成為國際經(jīng)濟(jì)法律體系中的重要內(nèi)容之一，對各個(gè)國家尤其是發(fā)展中國家的國有企業(yè)發(fā)展提出了挑戰(zhàn)。競爭中立要求國有企業(yè)不能因其與政府的關(guān)系而在市場中獲得特別的優(yōu)待，其邏輯內(nèi)核就是要求“國有企業(yè)以純市場的方式經(jīng)營”[1]，“保證市場競爭的公平性”[2]，從而激發(fā)市場競爭的活力，提高資源分配的效率，促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)的健康運(yùn)行。我國目前尚未正式將“競爭中立”的概念引入法律規(guī)范中。但在《反不正當(dāng)競爭法》和一些政策性文件中，均強(qiáng)調(diào)“不同所有制經(jīng)濟(jì)公開公平公正參與市場競爭”，與競爭中立的內(nèi)核是一致的。在上海自貿(mào)區(qū)的建設(shè)過程中，也直接在《中國上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》中體現(xiàn)了競爭中立的要求。競爭中立必然成為市場經(jīng)濟(jì)逐步發(fā)展完善的趨勢。競爭中立內(nèi)涵豐富。國有企業(yè)稅收豁免、低于市場利率的貸款以及政府補(bǔ)貼均是競爭中立的規(guī)制對象。
政府補(bǔ)貼是政府基于一定動(dòng)因無償給予企業(yè)的補(bǔ)助。盡管多數(shù)補(bǔ)貼都是通過財(cái)政部門發(fā)布專項(xiàng)計(jì)劃、專項(xiàng)資金的形式向社會(huì)公開，由企業(yè)自主申請。但從結(jié)果來看，國有企業(yè)更易于獲得政府補(bǔ)貼。國有企業(yè)在經(jīng)營狀況不佳的情況下仍能夠獲得高額的政府補(bǔ)貼。在臺州市的五十家上市企業(yè)中，共有三家國有企業(yè)。其中，兩家國有企業(yè)的經(jīng)營狀況不佳，如無政府補(bǔ)貼則連續(xù)兩年虧損。即便有政府補(bǔ)貼，也無法
連續(xù)三年盈利。根據(jù)《虧損公司暫停上市和終止上市實(shí)施辦法》的規(guī)定，上市企業(yè)連續(xù)兩年虧損的應(yīng)當(dāng)作出風(fēng)險(xiǎn)提示公告;連續(xù)三年虧損的應(yīng)當(dāng)暫停上市。因此，政府補(bǔ)貼使得該兩家國有企業(yè)免于發(fā)布風(fēng)險(xiǎn)提示公告。這事實(shí)上背離了“以純市場的方式經(jīng)營”的要求，給予了國有企業(yè)競爭優(yōu)勢。盡管臺州市的民營企業(yè)亦獲得一定的政府補(bǔ)貼，但其補(bǔ)貼的金額、政府補(bǔ)貼占凈利潤的比例往往低于國有企業(yè)。政府對國有企業(yè)的補(bǔ)貼在一定程度上是背離了競爭中立的。因此，需要對地方政府給予企業(yè)政府補(bǔ)貼進(jìn)行法治化規(guī)制。
二、臺州市50家上市企業(yè)政府補(bǔ)貼情況分析
(一)數(shù)據(jù)來源
在企業(yè)的財(cái)務(wù)年報(bào)中，涉及政府補(bǔ)貼的包括當(dāng)期收到政府補(bǔ)貼的金額以及當(dāng)期計(jì)入損益的政府補(bǔ)貼金額，兩者并不相同。在研究政府補(bǔ)貼對企業(yè)的凈利潤產(chǎn)生的影響時(shí)，必須明確對于企業(yè)的凈利潤產(chǎn)生影響的應(yīng)當(dāng)是當(dāng)期發(fā)生的計(jì)入損益的政府補(bǔ)貼，而非當(dāng)期增加的政府補(bǔ)貼。因此，本文在分析企業(yè)三個(gè)年度的政府補(bǔ)貼時(shí)，采用的是各個(gè)年度當(dāng)期發(fā)生的政府補(bǔ)貼金額。
企業(yè)的凈利潤是指利潤總額交納所得稅之后的利潤留存，在年度財(cái)報(bào)中體現(xiàn)為歸屬于上市企業(yè)股東的凈利潤。在評價(jià)政府補(bǔ)貼在企業(yè)凈利潤中所占比重時(shí)，本文選取了歸屬于上市企業(yè)股東的凈利潤這一數(shù)據(jù)而非歸屬于上市企業(yè)股東的扣除非經(jīng)常性損益的凈利潤。原因是當(dāng)采用政府補(bǔ)貼占企業(yè)凈利潤的比重來分析獲得政府補(bǔ)貼的程度時(shí)，企業(yè)的非經(jīng)常性損益中可能包括部分計(jì)入當(dāng)期損益的政府補(bǔ)貼、非流動(dòng)性資產(chǎn)處置損益等項(xiàng)目的金額。凈利潤扣除非經(jīng)常性損益后即是扣除了部分政府補(bǔ)貼的金額。再計(jì)算政府補(bǔ)
貼占其比重的數(shù)據(jù)則無意義。
(二)數(shù)據(jù)描述
1.國有企業(yè)的政府補(bǔ)貼
截至2017年12月31日，浙江省臺州市共有50家上市企業(yè)，其中符合“主要從事商業(yè)活動(dòng)”及符合股權(quán)標(biāo)準(zhǔn)即“一締約方在其中直接擁有 50% 以上的股份資本”、表決權(quán)標(biāo)準(zhǔn)“一締約方通過所有者權(quán)益控制超過 50% 表決權(quán)的行使”、任命權(quán)標(biāo)準(zhǔn)即“一締約方在其中擁有對大多數(shù)董事會(huì)或其他同等管理機(jī)構(gòu)成員的任命權(quán)”中的任一條的國有企業(yè)有三家。[3]分別為仙琚制藥(控股股東仙居縣國有資產(chǎn)投資集團(tuán)有限公司為國有法人，持股21.55%)、海正藥業(yè)(控股股東浙江海正集團(tuán)有限公司為國有法人，持股33.22%)、三變科技(控股股東浙江三變集團(tuán)有限公司為地方國有控股企業(yè)，持股14.77% )(如表1所示)。其余47家企業(yè)均為民營企業(yè)。表1為三家國有企業(yè)2015-2017年政府補(bǔ)貼金額及歸屬于股東所有的凈利潤額。其中，三變科技在2015年度政府補(bǔ)貼金額占到凈利潤額的近50%，2016年度的政府補(bǔ)貼金額也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于凈利潤。如無政府補(bǔ)貼，其在2016年將處于虧損狀態(tài)，到了2017年度盡管有政府補(bǔ)貼其仍處于虧損狀態(tài)。也即如無政府補(bǔ)貼，三變科技應(yīng)屬連續(xù)兩年虧損，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。海正藥業(yè)2015年的政府補(bǔ)貼金額遠(yuǎn)高于其凈利潤，2016年即使有高額的政府補(bǔ)貼仍然虧損，到2017年盡管凈利潤為正，但其政府補(bǔ)貼也遠(yuǎn)高于凈利潤。也即海正藥業(yè)自2015年起如無政府補(bǔ)貼，已經(jīng)連續(xù)三年虧損，該經(jīng)營狀況將會(huì)直接影響到其上市企業(yè)的地位。仙琚制藥是三家國企中經(jīng)營狀況最好的企業(yè)，其三年來政府補(bǔ)貼始終只占到企業(yè)凈利潤的10%左右，從整個(gè)行業(yè)來看也處于比較正常的水平。
2.民營企業(yè)的政府補(bǔ)貼
臺州市共有47家民營上市企業(yè)，所有企業(yè)每年均不等額地獲得各類政府補(bǔ)貼。其中，中捷資源2015年和2017年凈利潤均為負(fù)數(shù)(分別為-428，028，337.44元、-93，208，019.80元)，即2015年和2017年中捷資源在有政府補(bǔ)貼的情況下仍然虧損。2016年中捷資源的凈利潤為正，從凈利潤來看實(shí)現(xiàn)了扭虧為盈。從年報(bào)中可以發(fā)現(xiàn)，2016年中捷資源的盈利主要來自于非流動(dòng)性資產(chǎn)的處置，即通過變賣非流動(dòng)性資產(chǎn)使得凈利潤由負(fù)變?yōu)檎?。如果扣除了非?jīng)常性損益，其在2016年的凈利潤亦為負(fù)。從經(jīng)營狀況來看，該企業(yè)2015年起的三年內(nèi)經(jīng)營狀況并不良好，但其收到的政府補(bǔ)貼三年間平均每年的數(shù)額都相差無多。從其盈利的2016年來看，政府補(bǔ)貼也僅占企業(yè)凈利潤的10%不到。
表2羅列了2015-2017年臺州市47家民企中政府補(bǔ)貼占凈利潤百分比最高的六家企業(yè)。其中，星星科技排第一位，主要原因是在2017年度其政府補(bǔ)貼占凈利潤比重畸高。星星科技2017年的年報(bào)顯示，由于2017年更新了政府補(bǔ)貼的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，其在2017年度受到會(huì)計(jì)準(zhǔn)則變動(dòng)的影響，導(dǎo)致政府補(bǔ)貼計(jì)入其他收益金額達(dá)到2956萬元，除去受會(huì)計(jì)準(zhǔn)則調(diào)整影響的金額，2017年度其政府補(bǔ)貼占凈收益比例為25%。利歐股份排第二位，主要原因是其在2017年度政府補(bǔ)貼占凈利潤比重高達(dá)52%，從利歐股份2017年的年報(bào)來看，其在2017年度一次性將國有土地使用權(quán)及對應(yīng)的廠房賬面價(jià)值等累計(jì)14118萬元轉(zhuǎn)入遞延收益并計(jì)入其他收益。排名第三的是愛仕達(dá)，其政府補(bǔ)貼占到企業(yè)凈利潤的比例在三年中均占到前十位。愛仕達(dá)在2016年之后開始涉足機(jī)器人及智能制造領(lǐng)域。浙江永強(qiáng)三年的平均比重排到第四位。從其2017年的年報(bào)來看，其在2017年政府補(bǔ)貼數(shù)額很大一部分來自于“臨海市創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)加快推進(jìn)工業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級政策的兌現(xiàn)”，達(dá)到總的政府補(bǔ)貼額的近50%。前述五家民營企業(yè)均是臺州市本土較為出色、規(guī)模較大、創(chuàng)新性較強(qiáng)的民營企業(yè)代表。
聯(lián)化科技在2016年度政府補(bǔ)貼額占凈利潤最高，但2017年及2015年度政府補(bǔ)貼占凈利潤比重均未到前十位。從其2016年的年報(bào)中可以發(fā)現(xiàn)其在2016年度獲得了政府的拆遷補(bǔ)償款7120萬，均計(jì)入當(dāng)年的政府補(bǔ)貼金額。因此，該年度的政府補(bǔ)貼額占凈利潤的比重尤其高。事實(shí)上，該企業(yè)往年的政府補(bǔ)貼額占凈利潤的比重始終控制在11%以下，屬于民營企業(yè)獲得政府補(bǔ)貼的正常比例。圣達(dá)生物在2016年政府補(bǔ)貼占凈利潤比例排到第二位。其在2017年度的政府補(bǔ)貼占凈利潤比重約為15.5%，三年平均值約為13.15%，在臺州市47家民營上市企業(yè)中排到第六位。如果排除星星科技、利歐股份以及聯(lián)化科技在某一特定年度的畸高，其排名可能更加靠前。
值得注意的是，盡管上述企業(yè)均屬于民營企業(yè)，但利歐股份、圣達(dá)生物仍然有一定的國資背景。圣達(dá)生物的控股股東、實(shí)際控制人圣達(dá)集團(tuán)的股東包括天臺縣赤城街道經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)中心。利歐股份2017年持股數(shù)量前十的股東中有華潤深國投信托有限公司以及中國水利局牽頭的中國水務(wù)投資有限公司的身影。
三、政府補(bǔ)貼影響競爭中立的路徑
(一)政府補(bǔ)貼影響競爭中立的路徑
OECD認(rèn)為國有企業(yè)的競爭優(yōu)勢來源于直接補(bǔ)貼、融資擔(dān)保、其他優(yōu)惠待遇等幾個(gè)方面。“這些基于國家賦予的特權(quán)取得的優(yōu)勢地位，會(huì)促使國有企業(yè)以掠奪性定價(jià)和低價(jià)傾銷的手段獲得壟斷地位，對私有企業(yè)產(chǎn)生‘擠出效應(yīng)”。[4]
國內(nèi)的大部分學(xué)者都是通過實(shí)證分析，認(rèn)為“政府補(bǔ)貼對于陷入財(cái)務(wù)困境的上市企業(yè)的每股收益率的影響力是顯著的”[5]，政府補(bǔ)貼對于企業(yè)特定會(huì)計(jì)要素如營業(yè)收入、凈資產(chǎn)收益率等會(huì)產(chǎn)生正向影響，政府補(bǔ)貼賦予了該上市企業(yè)相對于未獲得政府補(bǔ)貼而言的經(jīng)營優(yōu)勢。這種經(jīng)營優(yōu)勢可能轉(zhuǎn)化為其在市場競爭中的優(yōu)勢地位，如以更低的價(jià)格提供商品或服務(wù)，從而擠占競爭市場或是扭虧為盈，使其能夠保持上市企業(yè)的優(yōu)勢和地位。無論是轉(zhuǎn)化為何種優(yōu)勢，對于競爭市場而言都是一種影響。
在完全競爭的市場環(huán)境中，企業(yè)獲得收入均是來源于其自身對資源的配置和再創(chuàng)造，所有的收入都有其對應(yīng)的成本、費(fèi)用以及風(fēng)險(xiǎn)。政府補(bǔ)貼打破了企業(yè)獲得收入的路徑，無需成本費(fèi)用亦無需承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)即可獲得一定數(shù)量的收入。從這一角度來看，政府補(bǔ)貼天然地影響競爭中立。獲得補(bǔ)貼的企業(yè)即使降低營業(yè)收入，成本保持不變，依然能夠維持原有的利潤。降低營業(yè)收入意味著企業(yè)能夠以更低的價(jià)格銷售產(chǎn)品。低價(jià)即是市場上最為強(qiáng)大的競爭力之一。企業(yè)憑借價(jià)格優(yōu)勢能夠擴(kuò)大市場份額，擠占其余市場競爭者的生存空間，破壞交易市場競爭秩序，獲得競爭的優(yōu)勢地位。從會(huì)計(jì)角度看，企業(yè)獲得的政府補(bǔ)貼計(jì)入當(dāng)期損益影響企業(yè)的利潤使得企業(yè)的業(yè)績表現(xiàn)得比其實(shí)際情況更具有競爭力，進(jìn)而會(huì)使投資者產(chǎn)生錯(cuò)誤的認(rèn)識，認(rèn)為企業(yè)的經(jīng)營狀況良好。即使投資者仔細(xì)閱讀企業(yè)年報(bào)發(fā)現(xiàn)了企業(yè)的盈利來自于政府的補(bǔ)貼，但虧損的情況下仍能夠獲得政府補(bǔ)貼，更能使投資者認(rèn)為無需考慮企業(yè)的經(jīng)營狀況，只要確保其是一家能夠長期獲得巨額政府補(bǔ)貼的企業(yè)即能保持盈利。這進(jìn)一步破壞了投融資市場的競爭中立。三條路徑的任一條均能論證政府補(bǔ)貼背離競爭中立。要確認(rèn)并未違反競爭中立則需同時(shí)打破三條路徑。
當(dāng)企業(yè)獲得政府補(bǔ)貼并非無需承擔(dān)成本費(fèi)用和風(fēng)險(xiǎn)，而是由于其將在某一特定的領(lǐng)域進(jìn)行研究開發(fā)需要付出更高的成本、承擔(dān)更大的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，第一條路徑即被打破。當(dāng)企業(yè)獲得政府補(bǔ)貼后并未低價(jià)傾銷來破壞原有的市場格局，其“定價(jià)能夠反映其真實(shí)成本”并且能夠保證一定的“商業(yè)回報(bào)率”，第二條路徑也被打破。當(dāng)所有的企業(yè)均能夠根據(jù)其生產(chǎn)經(jīng)營以及技術(shù)創(chuàng)新的實(shí)際情況申請公開的財(cái)政補(bǔ)貼，并且平等地享有獲得補(bǔ)貼的結(jié)合和結(jié)果，則即使財(cái)政補(bǔ)貼影響了企業(yè)的財(cái)務(wù)報(bào)表，該影響結(jié)果也是企業(yè)發(fā)展方向和實(shí)力的體現(xiàn)，第三條路徑也會(huì)被打破。
(二)臺州市國有上市企業(yè)獲得的補(bǔ)貼影響競爭中立
盡管臺州市只有3家國有上市企業(yè)，但三家企業(yè)中即有兩家企業(yè)連續(xù)兩年、三年虧損，政府補(bǔ)貼計(jì)入了企業(yè)當(dāng)期損益，直接使得企業(yè)扭虧為盈，免于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和暫停上市，破壞了市場競爭下的優(yōu)勝劣汰規(guī)則，給予了國有企業(yè)不合理的市場競爭優(yōu)勢。這使投資者認(rèn)為無需考慮企業(yè)的經(jīng)營狀況。只要確保其能夠長期獲得巨額政府補(bǔ)貼即能保持盈利。從實(shí)質(zhì)上來看，其更像是為企業(yè)保牌而發(fā)放的補(bǔ)貼。尤其是當(dāng)國有企業(yè)和民營企業(yè)進(jìn)行對比時(shí)，這種實(shí)質(zhì)就越發(fā)體現(xiàn)出來。
三變科技在2017年并無新增的政府補(bǔ)貼，但其2016年單項(xiàng)政府補(bǔ)貼——土地收儲事項(xiàng)資產(chǎn)處置凈值高達(dá)5000多萬元，其當(dāng)年?duì)I業(yè)收入僅4.8億元，凈利潤僅500多萬元。
作為民營企業(yè)的中捷資源，其體量與三變科技相類似，年?duì)I業(yè)收入均在1-10億元這一數(shù)量級內(nèi)，但其收到的政府補(bǔ)貼額則遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于三變科技。
作為民營企業(yè)的中捷資源與海正藥業(yè)類似，經(jīng)營狀況相對不佳。海正藥業(yè)如無政府補(bǔ)貼則屬于連續(xù)三年虧損，中捷資源如無變賣無形資產(chǎn)亦會(huì)連續(xù)三年虧損。在此情況下，作為國企的海正藥業(yè)獲得了幾倍于其利潤的政府補(bǔ)貼，而中捷資源的政府補(bǔ)貼始終較低。此處有一解釋是海正藥業(yè)的體量龐大。從體量來看海正藥業(yè)十倍于中捷資源，然而其獲得的政府補(bǔ)貼則是百倍于中捷資源。這樣不平衡的政府補(bǔ)貼分配，很難否認(rèn)國有企業(yè)會(huì)獲得更多的政府補(bǔ)貼。
四、政府補(bǔ)貼中立的法治化路徑
臺州市上市企業(yè)獲得的政府補(bǔ)貼尤其是國有企業(yè)獲得的政府補(bǔ)貼在一定程度上是背離競爭中立的。究其緣由，無非是地方政府的補(bǔ)貼動(dòng)機(jī)、補(bǔ)貼方式、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)偏離中立的要求。“‘發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用的內(nèi)在需求決定了我國應(yīng)當(dāng)引人競爭中立政策”。[6]政府補(bǔ)貼中立則要求政府補(bǔ)貼必須遵循一定的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。以澳大利亞模式為例，其要求政府給予國有企業(yè)的商業(yè)貸款需使用商業(yè)利率或是“繳納債務(wù)中立費(fèi)用”。[7]這一規(guī)則在實(shí)踐中的落實(shí)則借助于專門的競爭中立投訴辦公室。OECD規(guī)則下，“大部分經(jīng)合組織經(jīng)濟(jì)體不允許對國有企業(yè)的商業(yè)性活動(dòng)提供直接補(bǔ)貼/國家援助或其他任何形式的財(cái)政幫助”。[8]建立我國市場的競爭中立制度，需要遵循競爭中立的邏輯內(nèi)核，既要將“競爭機(jī)制的作用最大化”，又要“實(shí)施必要的中立性干預(yù)，維護(hù)公平競爭”。[9]
(一)補(bǔ)貼對象中立
從臺州市的50家上市企業(yè)的年報(bào)來看，補(bǔ)貼主體主要是地方政府財(cái)政部門，少部分是中央部門。這是政府補(bǔ)貼在對象選擇上容易背離中立原則的一個(gè)重要緣由。地方政府往往更傾向于保護(hù)對于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、地方財(cái)政收入、地方政府業(yè)績更有利的企業(yè)，從而導(dǎo)致不同地方之間的政府補(bǔ)貼差異較大，區(qū)域之間難以實(shí)現(xiàn)平衡。同時(shí)，地方政府與地方國企之間也更容易形成特定的博弈結(jié)果，使得地方政府以各種名目補(bǔ)貼地方國企，使得“國有企業(yè)整體上比民營企業(yè)獲得更高的政府補(bǔ)貼”[10]，從而加劇國企與民企之間的差異。地方政府對于對地方經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)較大且時(shí)效性較強(qiáng)的稅收補(bǔ)貼和出口補(bǔ)貼方式表現(xiàn)出較大的偏好，而對具有高風(fēng)險(xiǎn)性、經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)時(shí)效性差等特征的研發(fā)補(bǔ)貼不偏好。由此表明，地方政府官員在政績考核壓力下對不同補(bǔ)貼方式帶有選擇性，借以實(shí)現(xiàn)自身政績目的。
丁茂中在對政府補(bǔ)貼對象中立進(jìn)行論述時(shí)提出了對于中央層面的補(bǔ)貼要遵守普惠性的要求。普惠性允許中央財(cái)政統(tǒng)一進(jìn)行補(bǔ)貼，但僅限于行業(yè)補(bǔ)貼，禁止地區(qū)補(bǔ)貼和個(gè)別補(bǔ)貼。地方財(cái)政的補(bǔ)貼則是原則上禁止的。[11]但實(shí)踐中，地方政府的補(bǔ)貼仍然是普遍的現(xiàn)象且難以禁止。在普惠性的發(fā)展過程中，地方政府應(yīng)當(dāng)規(guī)范自身的補(bǔ)貼行為。行業(yè)補(bǔ)貼需遵循交易機(jī)會(huì)中立行為準(zhǔn)則，即政府在向企業(yè)提供補(bǔ)貼時(shí)需確保每個(gè)企業(yè)有公平的機(jī)會(huì)獲得補(bǔ)貼，而非傾向于向特定的企業(yè)發(fā)放補(bǔ)貼。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)規(guī)模成為地方政府競相追捧的政績目標(biāo)時(shí)，產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼的區(qū)域競爭不可避免。相較于對個(gè)別企業(yè)生產(chǎn)進(jìn)行補(bǔ)貼的政策而言，致力于培養(yǎng)新興產(chǎn)業(yè)成長的土壤更為重要。[12]行業(yè)補(bǔ)貼不僅僅是將補(bǔ)貼直接發(fā)放給相關(guān)企業(yè)，更應(yīng)致力于建設(shè)行業(yè)發(fā)展的共同平臺，使得所有的企業(yè)都能夠因政府對行業(yè)的補(bǔ)貼而獲利。這也更有利于使政府補(bǔ)貼落入豁免的范疇。
(二)補(bǔ)貼依據(jù)公開
從臺州市上市企業(yè)獲得政府補(bǔ)貼的項(xiàng)目類型來看，上市企業(yè)獲得政府補(bǔ)貼大致可以分為三類： 其一是與科研創(chuàng)新和新產(chǎn)品開發(fā)有關(guān)的內(nèi)容;其二為與行業(yè)特征相關(guān)的內(nèi)容;其三是與土地資源相關(guān)的政府補(bǔ)貼。企業(yè)大部分的政府補(bǔ)貼都是來自地方政府。企業(yè)的年報(bào)也詳細(xì)記錄了企業(yè)獲得政府補(bǔ)貼的緣由。從政府的角度來看，卻并不能找到官方發(fā)布的可查詢的申請政府補(bǔ)貼的項(xiàng)目公告，僅有《臺州日報(bào)》總結(jié)過臺州市民營經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助的依據(jù)，包括“孵化+創(chuàng)投”等孵化模式、營業(yè)額達(dá)到一定程度的制造類“三名”民企等。這些補(bǔ)貼依據(jù)本身是否符合競爭中立的要求就是存在質(zhì)疑的。但依據(jù)公開的優(yōu)勢在于所有的企業(yè)都能夠根據(jù)政府補(bǔ)貼項(xiàng)目的要求評估自身的實(shí)力，申請一定的政府補(bǔ)貼，同時(shí)這類依據(jù)也能夠?qū)ζ髽I(yè)的行為形成一定的引導(dǎo)，發(fā)揮政府“看不見的手”對于市場的宏觀調(diào)控作用，最后即使是補(bǔ)貼的依據(jù)出現(xiàn)了背離競爭中立的要求，也能夠接受到相應(yīng)的監(jiān)督從而及時(shí)調(diào)整，回歸到中立的位置上。
(三)補(bǔ)貼機(jī)會(huì)均等
補(bǔ)貼機(jī)會(huì)均等指的是所有的企業(yè)獲得政府補(bǔ)貼的機(jī)會(huì)是均等的。這要求政府在設(shè)置補(bǔ)貼項(xiàng)目時(shí)不應(yīng)當(dāng)以某些特定企業(yè)為對象，為其特制補(bǔ)貼項(xiàng)目。所有的政府補(bǔ)貼項(xiàng)目均應(yīng)當(dāng)是基于國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、技術(shù)研發(fā)創(chuàng)造、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的目的進(jìn)行設(shè)置。在政府公開補(bǔ)貼的通告后，應(yīng)當(dāng)平等地對待所有的補(bǔ)貼申請人。企業(yè)申請政府補(bǔ)貼不因其地理位置、股東身份、規(guī)模體量而具有差異。只要企業(yè)符合財(cái)政部門公告的給予補(bǔ)貼的條件，即應(yīng)當(dāng)根據(jù)補(bǔ)貼公告所公示的補(bǔ)貼金額或者計(jì)算方式獲得政府補(bǔ)貼。
(四)合理豁免
各個(gè)國家都存在著政府給予企業(yè)補(bǔ)貼的情形，并非所有的政府補(bǔ)貼都是破壞競爭、影響競爭中立的行為?；诠怖娴哪康暮彤a(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要而進(jìn)行的補(bǔ)貼通常是競爭中立的豁免因素之一。在澳大利亞規(guī)則及在OECD規(guī)則下，為實(shí)現(xiàn)整體利益、改善特定地區(qū)的經(jīng)濟(jì)狀況、推動(dòng)特定產(chǎn)業(yè)升級、實(shí)現(xiàn)救濟(jì)貧困的需要及推動(dòng)文化的發(fā)展，在不影響整體貿(mào)易公平的情況下，提供政府補(bǔ)貼均不被認(rèn)定為違背競爭中立。在國內(nèi)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的背景下，通過政府補(bǔ)貼等措施鼓勵(lì)特定產(chǎn)業(yè)如制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級屬于競爭中立的豁免范圍。對特定產(chǎn)業(yè)的投資以及為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共利益需要提供的政府補(bǔ)貼也都屬于豁免的范圍。但仍然需要注意，即使是為上述需要，仍然要確保不對貿(mào)易造成負(fù)面影響。以產(chǎn)業(yè)投資為例，對于同一類型的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，政府給予補(bǔ)助應(yīng)當(dāng)一視同仁，按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)提供補(bǔ)助。
結(jié)語
從臺州市50家上市企業(yè)近三年獲得的政府補(bǔ)貼可以發(fā)現(xiàn)，整體上來看政府補(bǔ)貼的金額和企業(yè)的營業(yè)收入的數(shù)量級呈現(xiàn)出正相關(guān)狀態(tài)。從比例上來說政府補(bǔ)貼占企業(yè)凈利潤的比重整體上比較接近。對民營企業(yè)和對國有企業(yè)的政府補(bǔ)貼存在較大差異。地方政府對于國有企業(yè)進(jìn)行的補(bǔ)貼更偏好于補(bǔ)貼“弱者”，而對民營企業(yè)進(jìn)行的補(bǔ)貼則偏好于補(bǔ)貼“強(qiáng)者”。這種偏好使得政府補(bǔ)貼更容易背離競爭中立的要求。尤其是對于虧損國有企業(yè)的補(bǔ)貼，從短期來看或許能夠使其避免終止上市。但從長遠(yuǎn)來看，企業(yè)無論是否盈利都有政府來做最后的背書，不利于企業(yè)在競爭環(huán)境中不斷進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級、提高技術(shù)改善工藝，從而贏得競爭的勝利。地方政府要避免背離競爭中立的要求，必須將其補(bǔ)貼制度法治化，按照中立的標(biāo)準(zhǔn)確定補(bǔ)貼的對象和補(bǔ)貼的方式，并且向所有的企業(yè)公開補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)，也即公開所有政府提供補(bǔ)助的項(xiàng)目清單，并在企業(yè)根據(jù)項(xiàng)目清單要求提出補(bǔ)貼申請時(shí)，僅按照清單公布的要求進(jìn)行評定，對于符合標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)提供相對應(yīng)的補(bǔ)助，對不符合標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)說明情況駁回申請。在制定補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長遠(yuǎn)利益以及國家產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展方向，制定合理的標(biāo)準(zhǔn)并接受監(jiān)督。政府補(bǔ)貼存在著一定的豁免情形，尤其是國有企業(yè)從事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共利益項(xiàng)目時(shí)，其商業(yè)活動(dòng)的屬性會(huì)降低。此時(shí)，根據(jù)該公共利益項(xiàng)目給予政府補(bǔ)貼并不背離競爭中立的要求。地方政府在對企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼時(shí)若能夠遵守中立的要求，不僅能更高效率地利用政府補(bǔ)貼，更能推動(dòng)地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級和經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展。當(dāng)然，從全國經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的角度和競爭中立制度更長遠(yuǎn)的發(fā)展來看，地方政府的補(bǔ)貼應(yīng)當(dāng)不斷減少直至最終政府補(bǔ)貼都來自于中央的統(tǒng)一調(diào)配。
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文章名稱：上市企業(yè)政府補(bǔ)貼中立的法治化研究
