益沖突是造成腐敗的重要根源，是影響公共服務質(zhì)量的消極因素。公共服務均等化領域可能發(fā)生的利益沖突問題包括預算最大化傾向、利益部門化、消極決策傾向、執(zhí)行偏私性、監(jiān)管謀私性、信息反饋的延遲性等。公共服務均等化領域之所以會發(fā)生這樣或那樣的利益沖突問題，與內(nèi)部的行政機制和工作人員的倫理素質(zhì)以及公共服務供給機制等有關。結(jié)合回應性和有效性兩個評價維度，當前我國公共服務領域防止利益沖突應建立健全參與機制、預算民主機制、責任機制、績效管理機制、合作機制、監(jiān)管治理機制、評價機制、行政溝通機制等。
基金項目：教育部2011年度哲學社會科學研究重大課題攻關項目子課題（11jzd045-08）中間成果。
作者簡介：莊德水（1977－），男，浙江臺州人，博士，北京大學紀委監(jiān)察室助理研究員，北京大學廉政建設研究中心研究人員，研究方向為廉政建設理論與實踐。隨著我國社會政治經(jīng)濟文化的發(fā)展，人們對公共產(chǎn)品的需求日益多元化，對公共服務及其均等化也提出了更高的要求。在現(xiàn)實中，由于部門及其工作人員存在利益沖突問題，公共服務有時難以實現(xiàn)均等化，嚴重損害了的公信力。在此，本文擬結(jié)合十七屆四中全會《中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》提出的“建立健全防止利益沖突制度，完善公共資源配置、公共資產(chǎn)交易、公共產(chǎn)品領域市場運行機制”的要求，探討公共服務領域利益沖突問題及其防止策略。
公共服務屬于公共產(chǎn)品范疇，公共產(chǎn)品包含著公共服務的內(nèi)容，兩者的區(qū)別在于，領域的公共產(chǎn)品是有形的，而服務領域的公共產(chǎn)品是無形的。公共產(chǎn)品具有兩個基本屬性：消費的非競爭性與受益的非排他性。私人服務通過市場來提供，公共服務則主要由來提供。介于公共服務與私人服務之間的準公共服務，既可以由私人通過市場提供，也可以由提供，還可以由私人和共同提供。公共服務均等化內(nèi)在地包含兩個方面的內(nèi)容：一是盡可能多地分配公共服務；二是如何均衡分配公共服務。第一個問題涉及到的經(jīng)濟發(fā)展水平和存量，的經(jīng)濟實力越強，財政支持力度越大，公共服務資源就越多。第二個問題與社會公平有關?！熬取笔桥c“公平”相聯(lián)系的一個概念?！熬然奔戎敢环N平均相等的狀態(tài)，也指一種公共價值目標和一個達到公平的過程。從社會角度來講，實現(xiàn)公共服務均等化是每一個公民追求公平正義與共享和諧的重大問題；從角度來講，為全體公民提供基本的、必要的公共服務，是一項現(xiàn)代責任。公共服務的分配主體是，正因為此，公共服務均等化程度與的公共權(quán)力效益、公共政策能力及自身的廉潔程度因素等相關。實現(xiàn)公共服務均等化過程體現(xiàn)了的公共精神。應公平地滿足每一個公民的基本公共服務需要，為全體公民的生存發(fā)展承擔責任，提供基本而有保障的公共產(chǎn)品和公共服務，確保全體社會成員普遍平等而自由地享有。當然，公共服務均等化不是絕對的平均，而是相對的均等，是機會均等和結(jié)果均等兩個層面的統(tǒng)一。
公共服務首先要考慮其正義性，這個正義性要求公共服務實現(xiàn)均等化。公共服務均等化是機會公平。機會公平是指每一個社會公民具有平等的權(quán)利享有公共服務。公共服務不能因公民的社會階層、家庭條件、職業(yè)環(huán)境以及個人稟賦等，而造成享有機會的重大差異。特別是，社會應與其它社會群體一樣享有公共服務的機會，不能被剝奪享有的權(quán)利。有義務運用財政力量來創(chuàng)造條件，留有必要的公共產(chǎn)品份額來保證社會的權(quán)益。因此，讓全體公民共享改革發(fā)展成果是公共服務均等化的題中之意。
公共服務均等化是結(jié)果公平。結(jié)果公平是指每一個社會公民都可享有大致相等的公共產(chǎn)品份額。應滿足全體公民最基本的公共服務需求，如最基本的公共設施、醫(yī)療服務、義務教育、環(huán)境保護、社會治安等。如此，使不同階層、不同地域的社會公民都能享有基本均等的公共服務，實現(xiàn)結(jié)果公平。
公共服務均等化作為一個漸進過程，在不同發(fā)展階段上，應循序漸進，充分發(fā)揮主導力量，調(diào)動社會積極性，合理配置公共服務資源，建立健全公共服務供給體系，公
平分配公共產(chǎn)品和公共服務，使不同地區(qū)、不同群體的人們享有大致相等的公共產(chǎn)品和公共服務。為此，部門及其工作人員必須站在相對客觀公正的立場上提供公共服務，避免把部門利益和私人利益摻入公共服務事務，更不能利用公共服務資源優(yōu)先照顧本部門、本人和親屬或特定利益關系人并為他們提供好處，否則會影響公共服務政策的公信力。
如前所述，公共服務是一個關系社會正義的利益問題，均等化程度屬于公共利益范疇。當然，在具體實踐中，由于受行政體制、行政環(huán)境、市場環(huán)境以及工作人員個人素質(zhì)的影響，公共服務均等化面臨著一些現(xiàn)實挑戰(zhàn)，特別是利益沖突問題。本文所指的利益沖突不是一般社會學意義上的利益沖突，比如群體性利益沖突、鄰里利益關系對立、不同階層利益的矛盾等。利益沖突具有特定的廉政涵義，與部門及其工作人員的崗位職責和公共權(quán)力相聯(lián)系。所謂利益沖突，簡單地說，是指部門利益和工作人員的私人利益與他們的職責及其代表的社會公共利益所發(fā)生的沖突。[1]國際社會普遍認為利益沖突是造成腐敗的重要根源，是影響公共服務質(zhì)量的消極因素。公共服務事務是多發(fā)易發(fā)利益沖突和腐敗現(xiàn)象的重點領域。
基于現(xiàn)代管理學理論，公共服務均等化是一個pdca循環(huán)過程。pdca循環(huán)又稱“戴明環(huán)”，是有效開展管理工作的合乎邏輯的工作程序。[2]p是計劃階段，指公共服務均等化的決策環(huán)節(jié)；d是執(zhí)行階段，指公共服務均等化政策的具體實施環(huán)節(jié)；c是檢查階段，指部門及其工作人員對公共服務均等化工作的監(jiān)督環(huán)節(jié)；a是處理階段，指部門及其工作人員對監(jiān)督結(jié)果進行處理，總結(jié)經(jīng)驗教訓的環(huán)節(jié)。整個公共服務均等化的pdca循環(huán)過程都可能發(fā)生利益沖突問題。 的重要職能，承擔著公共服務均等化政策的制定和選擇。決策本身是一個利益分配過程，涉及到不同利益群體和利益需求之間的平衡。因此，決策環(huán)節(jié)所發(fā)生的利益問題與決策主體本身的利益取向是相關的。主要表現(xiàn)在：一是預算最大化傾向。一些部門傾向于把預算規(guī)模作為本部門的需求目標，總是想方設法地通過各種手段來增加本部門的財政預算，不認真考慮公共服務的實際需求情況、提供成本以及效率等，甚至過分夸大本部門工作的重要性，制造工作來擴大本部門的職能，從而理所當然地提高預算水平。二是利益部門化的決策取向。一些部門從本部門利益出發(fā)，傾向于選擇那些對本部門利益有利的公共服務均等化政策，而漠視那些社會需求強烈但供給不足、需費時費力的公共服務事務。三是消極決策傾向。一些部門及其工作人員不愿把那些與本部門和本人利益無關的公共服務事務列入決策過程，以致公共服務均等化方案無法完全反映社會公共利益需求。
執(zhí)行是公共服務均等化的核心工作，是實現(xiàn)均等化目標的關鍵環(huán)節(jié)。執(zhí)行工作直接關系到公共服務均等化工作的成敗。執(zhí)行所處的環(huán)境最復雜、所面對的任務最繁重、所面對的挑戰(zhàn)最嚴峻，因此，執(zhí)行環(huán)節(jié)最容易受到利益沖突問題的干擾。主要表現(xiàn)在：一是執(zhí)行的偏私性。一些部門及其工作人員沒有站在比較公正客觀的立場上執(zhí)行政策，在公共服務均等化過程中優(yōu)先保證本部門的利益需求，對本部門利益有利的則執(zhí)行，否則加以曲解或回避；并且，在執(zhí)行過程中，有的工作人員優(yōu)先照顧利益相關者和存在利益關系的企業(yè)。二是執(zhí)行的消極性。一些部門及其工作人員不能對社會公共服務需求及時做出回應，漠視社會公共利益的訴求；并且，若該回應不能帶來部門利益和私人利益，就不及時報批、不回復或不接待，甚至部門間消極行政，相互推諉，從而導致公共服務質(zhì)量和水平的下降。三是執(zhí)行的謀利性。一些領導干部為請托人參與公共服務業(yè)務提供方便，甚至直接干預公共服務均等化工作。四是技術運用的偏私性。一些部門及其工作人員有意壟斷信息，不愿意把公共服務信息向社會公開。更甚者，在選擇公共服務模式時，一些部門及其工作人員曲解市場化的本意，將其簡單地視為有償分配或收費服務，導致公共服務價格過高。
對公共服務均等化過程進行監(jiān)管是的重要職能。特別是在市場供給和志愿供給越來越占據(jù)重要地位的情況下，公共領域與私人領域相互交錯，更需要加強監(jiān)管職能，保證公共服務的公正性和公平性。但根據(jù)“尋租”理論，的監(jiān)管環(huán)節(jié)最易發(fā)生缺位和越位問題
主要表現(xiàn)在：一是監(jiān)管的偏私性。一些工作人員參股入股監(jiān)管對象，并從中分紅，形成隱蔽的利益鏈，甚至合謀給監(jiān)管對象披上合法的外衣。更甚者，一些部門及其工作人員故意給招投標資格預審條件設定排斥性條款，有意限制潛在投標者數(shù)量，保證存在利益關系的投標者的競爭優(yōu)勢?？梢哉f，工作人員不能正確處理親屬關系、利益相關者關系、特定關系人關系以及各種利益關系，就會發(fā)生公共服務監(jiān)管上的缺位現(xiàn)象。二是監(jiān)管的謀私性。一些部門及其工作人員把監(jiān)管工作視為生財之道，濫用公共權(quán)力，亂收費、亂罰款，監(jiān)管越位頻頻。至于監(jiān)管對象所提供的公共服務是否符合質(zhì)量要求、公共服務結(jié)果是否符合社會正義等成為次要問題。一些工作人員充當監(jiān)管對象的“說客”，幫助它們爭取內(nèi)部的優(yōu)惠政策并從中得利，從而破壞了整個公共服務的均衡體系。三是監(jiān)管的保護性。一些部門及其工作人員出于利益關系考慮，對原屬于本部門所轄的社會團體、企事業(yè)單位應用不同于其它單位的監(jiān)管標準，對它們的違法亂紀行為往往不予嚴肅追究。
公共服務均等化處理環(huán)節(jié)既是前一個公共服務均等化循環(huán)過程的結(jié)束，同時也是下一個公共服務均等化循環(huán)過程的開始。利益沖突問題主要表現(xiàn)在：一是信息反饋的偏私性。為保護本部門利益，一些部門及其工作人員有意向上級決策層和社會公眾隱瞞真實信息，過濾掉那些對己不利的信息。二是處理機制的延遲性。一些部門及其工作人員有意回避信訪反映的公共服務均等化問題，或者對出現(xiàn)的問題不及時予以處理，反而編造理由加以掩蓋。雖然延遲處理與現(xiàn)行行政管理體制不暢有關，但更多的與部門及其工作人員為了避免自身利益受損有關。
綜上所述，公共服務均等化過程之所以發(fā)生這樣或那樣的利益沖突問題，與內(nèi)部的行政機制、行政能力、部門行政、工作人員的倫理素質(zhì)以及公共服務的供給機制等有關。
要解決利益沖突問題，在運用傳統(tǒng)的反腐倡廉制度措施的同時，要創(chuàng)新性地采用現(xiàn)代思維、現(xiàn)代理論和現(xiàn)代手段加以解決。在這里，根據(jù)前文pdca循環(huán)理論所提供的公共服務均等化工作的四個環(huán)節(jié)，結(jié)合回應性和有效性兩個評價維度，對如何在公共服務領域有效防止利益沖突進行思考?；貞灾腹卜站然头乐估鏇_突工作要與社會公眾的利益需求和廉政要求相適應；有效性指公共服務均等化和防止利益沖突工作要真正實現(xiàn)社會公眾的利益需求和廉政要求。這兩個維度也是評價公共服務均等化和防止利益沖突工作成效的重要標準。
第一，在計劃階段，依據(jù)回應性維度，各級在公共服務領域要完善社會參與機制，即要讓社會公眾成為公共服務均等化政策的決策主體之一，并參與公共服務均等化決策的全過程。具體而言，要求公共服務均等化政策要體現(xiàn)社會有序的決策參與，各級在公共服務均等化工作中要拓寬利益表達渠道，廣泛了解社會公眾的公共服務需求，保證各方利益主體都能參與其中。另一方面，依據(jù)有效性維度，各級要不斷完善財政預算制度，讓財政預算成為真正意義上的民主預算。從當前利益沖突發(fā)生情況來看，要解決因部門利益沖突所造成的公共服務不均等現(xiàn)象，有必要從約束部門權(quán)力和利益沖動入手，防止部門利益的合法化。為此，要從技術層面入手編制一份社會公眾都看得懂的預算表，把重要的公共服務供給和分配信息列入其中；要從政治層面入手讓更多的社會公眾參與監(jiān)督預算工作，社會公眾有權(quán)問詢部門的行政經(jīng)費開支、公共服務供給投入、公共服務支出等情況，相關部門有義務限時作出回應。公共財政預算制度的完善是從源頭上防止利益沖突特別是部門層面利益沖突的重要舉措之一，不僅可以讓部門預算納入社會公眾監(jiān)督視野，防止部門利益的膨脹，而且可以讓部門預算更加剛性化，保證預算資金的使用效率，防止一些部門利用權(quán)力優(yōu)勢在公共服務均等化過程中優(yōu)先謀取部門利益。 執(zhí)行階段，依據(jù)回應性維度，各級應形成一個有機的責任體系。具體地說，要讓部門及其工作人員成為公共服務均等化的主要責任者。據(jù)此，部門及其工作人員與公共服務均等化工作之間便形成一種“利益捆綁”關系，公共服務均等化政策執(zhí)行過程發(fā)生的一切利益沖突問題都要追究相關部門及其工作人員的責任。為此，要堅持完善公共服務均等化的問責
制，把公共服務均等化決策失誤、執(zhí)行失誤及因分配不均等所引發(fā)的社會群體性事件作為問責內(nèi)容。對受到問責的領導干部，應要求其在規(guī)定時間內(nèi)不得涉及與準公共服務和俱樂部產(chǎn)品供給和分配相關的事務。要堅持完善公共服務工作的回避制，要求工作人員不得參與與其存在地域關系和親屬關系等的分配事務。對于可能發(fā)生的利益沖突，相關工作人員應及時提出回避申請，不直接參與公共服務均等化政策的執(zhí)行工作。依據(jù)有效性維度，各級應重視公共服務均等化的績效管理，包括責任主體的績效管理和責任內(nèi)容的績效管理。一方面，要完善以公共服務均等化為導向的干部績效考核機制，探索采用科學的考評方法與手段，把公共服務均等化指標納入干部考核體系，將公共服務均等化的績效評估與干部選拔任用相聯(lián)系，摒棄干部考核gdp至上的錯誤做法。另一方面，要把公共服務均等化作為一項績效指標，特別要把分配均等化程度如何、如何達到均等化程度、均等化的社會滿意度等納入部門績效管理的重要內(nèi)容。
第三，在檢查階段，依據(jù)回應性維度，各級應把、社會和市場三方力量都納入防止利益沖突工作，形成三方相互合作又相互制約的合作機制。具體地說，要引入市場力量和社會力量打破壟斷供給和分配公共服務的地位。是公共服務供給和分配的主導者，但不是唯一主體。在當前社會主義市場經(jīng)濟條件下，各級要把公共服務供給和分配的主導權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離，不能既做“裁判員”，又做“運動員”。為此，一方面要強化責任，把公共服務資源公平地分配到各個地區(qū)和人群，另一方面要重視私營部門和社會團體力量在準公共服務和俱樂部產(chǎn)品供給和分配中的地位和作用，讓更多的市場力量和社會力量參與競爭，減少公共服務供給和分配的成本。與此同時，各級要制定和提供相應政策和法律規(guī)范為私營部門和社會團體提供制度支持；私營部門和社會團體要加強行業(yè)自律，規(guī)范市場競爭行為和社會志愿活動，通過行業(yè)自律帶動行業(yè)發(fā)展，樹立企業(yè)形象和社團形象，保證公共服務的質(zhì)量。依據(jù)有效性維度，各級要加強對監(jiān)管者的“監(jiān)管”，實現(xiàn)從單純的監(jiān)管到“監(jiān)管治理”[3]的轉(zhuǎn)變。監(jiān)管治理是一種新的公共治理形式，要求各級明確相關部門及其工作人員的權(quán)利、義務、任免機制和行為操守，并建立定期報告制度和監(jiān)管信息披露制度等，聽取社會公眾的意見建議，鼓勵他們對部門及其工作人員的監(jiān)管工作進行監(jiān)督。
第四，在處理階段，依據(jù)回應性維度，各級應建立健全社會評價機制，即讓社會公眾參與對部門及其工作人員的“打分”工作。其中一個工作重點是評價部門及其工作人員對社會公眾公共服務需求的回應能力，評價指標包括回應時長、回應態(tài)度、回應滿意度等，具體內(nèi)容包括部門及其工作人員對社會公眾信訪的處理速度、對突發(fā)社會事件的反應速度、對周期性自然災害的準備情況、對現(xiàn)時公共服務需求變化的敏感程度等。社會公眾參與評價工作的途徑包括網(wǎng)絡打分、回答問卷、專項投訴等。依據(jù)有效性維度，各級應完善行政溝通機制，讓信息公開和廉政預警成為行政溝通常態(tài)。在信息公開方面，各級應當充分利用電子政務平臺即時且全面地公開公共服務均等化信息，包括具體公共服務的提供方案及其決策過程、分配對象的資格、范圍和數(shù)量、供應商來源及資質(zhì)、分配方式、所要達到的均等化標準等。在廉政預面，要依托現(xiàn)代電子監(jiān)察信息系統(tǒng)，通過效能監(jiān)察、談話誡勉、內(nèi)部審計、查處、專題調(diào)研、收入申報等途徑，獲取有關預警信息。通過系統(tǒng)化的指標體系對獲取的信息進行梳理歸納和定量定性分析，及時發(fā)現(xiàn)存在的漏洞和薄弱環(huán)節(jié)。根據(jù)評估分析，發(fā)布廉政預警，督促有關部門及其工作人員加以防范?？傊覀儜陨鐣獠康脑u價力量推動內(nèi)部的行政溝通，為防止利益沖突提供良好的社會條件；以內(nèi)部的行政溝通回應社會外部的評價力量，讓部門及其工作人員時刻處在“社會之眼”的監(jiān)督下，避免涉入利益沖突。
[3]經(jīng)濟合作與發(fā)展組織.oecd的監(jiān)管政策：從干預主義到監(jiān)管治理[m].北京：法律出版社,2006.
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